Das System der räumlichen Gesamtplanung in Deutschland

1 Einleitung

Die Bundesrepublik Deutschland gehört zu den wenigen Ländern, die ein flächendeckendes System der räumlichen Gesamtplanung auf mehreren Politik- und Verwaltungsebenen aufweisen (vgl. Abb. 1). Bund, Länder und Kommunen fungieren hierbei grundsätzlich als selbstständige Ebenen, die in der Verfassung, dem Grundgesetz (GG), verankert sind. Für die räumliche Gesamtplanung ist darüber hinaus die durch das Raumordnungsgesetz (ROG) eingeführte regionale Ebene von großer Bedeutung. Die Regionalplanung ist in den Flächenländern sowohl räumlich als auch institutionell unterschiedlich organisiert. Zu beachten ist zudem, dass es in den Kommunen als örtlichen Planungsträgern im System der räumlichen Planung grundsätzlich und unabhängig von der Größe zwei Planungsebenen gibt: den Flächennutzungsplan für das gesamte Gemeindegebiet und die (die Bodennutzung verbindlich regelnden) Bebauungspläne für jeweils kleinere Teile des Gemeindegebietes. 

Die verschiedenen Planungsebenen sind miteinander durch das sogenannte Gegenstromprinzip (§ 1 Abs. 3 ROG) verbunden. Damit ist gemeint, dass sie wechselseitig wesentliche Leitideen, Gegebenheiten und Erfordernisse der anderen Planungsebenen in ihren eigenen Plänen berücksichtigen müssen: Es gibt weder einen Top-down-Durchgriff der jeweils höheren Planungsebene nach „unten“, noch eine schrankenlose Autonomie formal selbstständiger Ebenen. So müssen etwa die Kommunen trotz der grundgesetzlich garantierten Selbstverwaltung die planerischen Festlegungen der Regionalplanung als Rahmensetzung beachten bzw. berücksichtigen. Zugleich muss aber etwa auch die Regionalplanung die Zielvorstellungen und Planungsabsichten der unteren Ebene, also der Kommunen, erheben und in ihre Überlegungen bei der Aufstellung eines Regionalplans einbeziehen.

Das Recht der räumlichen Gesamtplanung ist in Deutschland aufgeteilt in 

• das Raumordnungsrecht für die überörtliche Planung, normiert durch das Raumordnungsgesetz des Bundes (ROG) und die Landesplanungsgesetze der Länder, und
• das Recht der Bauleitplanung für die kommunale Ebene, normiert insbesondere durch das bundesweit gültige Baugesetzbuch (BauGB). 

Wesentliche Leitvorstellungen und Prinzipien der räumlichen Planung finden sich aber in beiden Rechtsmaterien, so etwa die Orientierung auf Nachhaltigkeit und die zentrale Stellung der Abwägung zwischen den unterschiedlichen, insbesondere sektoralen, aber auch teilräumlichen Interessen im Planungsprozess. Daran wird erkennbar, dass Planung in diesem Verständnis ein „politischer“ Prozess der Koordination, Moderation und Vermittlung zwischen verschiedenen Interessen mit durchaus unterschiedlichen politischen und ökonomischen Ressourcen ist, nichtaber ein rein ingenieurtechnisches Vorgehen. Das Raumordnungsgesetz enthält in § 1 Abs. 2 die wesentliche Leitvorstellung der Raumordnung: eine nachhaltige Raumentwicklung, die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an Räume mit ihren ökologischen Funktionen in Einklang bringen und zu gleichwertigen Lebensverhältnissen in den Teilräumen führen soll. In § 2 ROG werden eine ganze Reihe von Grundsätzen der Raumordnung als wesentliche Maßstäbe für die Raumordnungspläne formuliert. 

Im Mittelpunkt dieses Überblicks über das deutsche System der räumlichen Gesamtplanung als auch der einzelnen „Länderprofile“, zusammengestellt von der ARL, stehen die Raumordnung und die Raumordnungspläne, worunter nach § 3 Nr. 7 ROG zusammenfassende, überörtliche und fachübergreifende Pläne zu verstehen sind. § 3 Nr. 7 ROG verweist hier auf § 13 ROG, in dem sich nähere Bestimmungen zu den landesweiten Raumordnungsplänen, zu den Regionalplänen und zu den regionalen Flächennutzungsplänen finden, sowie auf § 17 ROG, in dem auf Raumordnungspläne für die deutsche Ausschließliche Wirtschaftszone (AWZ) in der Nord- und Ostsee und für den Gesamtraum eingegangen wird. 

Nicht Gegenstand der Länderprofile sind die räumlichen Fachplanungen, z. B. die Verkehrsplanung und die wasserwirtschaftliche Planung; diese sind zwar hochgradig raumrelevant, sind aber sektorale und keine fachübergreifenden Planungen. Nicht dargestellt wird ferner die europäische Ebene, da es keine EU- Kompetenz für eine räumliche Gesamtplanung gibt, obgleich viele EU-Politikbereiche erhebliche räumliche Auswirkungen haben.

Obwohl die kommunale Gesamtplanung in Deutschland – anders als etwa in Österreich – begrifflich nicht zur Raumordnung zählt, wird die Bauleitplanung in diesem Artikel kurz vorgestellt, damit der Überblick über das deutsche (Gesamt-)Planungssystem vollständig ist.

Entsprechend werden nachfolgend als Planungsebenen dargestellt: 

• die Bundesraumordnung inkl. der Bund-Länder-Abstimmung (Kapitel 3),
• die Landesplanung (Kapitel 4),
• die Regionalplanung (Kapitel 5) und
• die kommunale Bauleitplanung (Kapitel 6). 

Dieser Text ist als einleitender Artikel zu allen 16 „Länderprofilen“ konzipiert. Während hier der Gesamtaufbau des deutschen Planungssystems mit deutschlandweit gültigen Basis-Informationen abgebildet wird, werden in den Länderprofilen die Spezifika der einzelnen Länder beschrieben.

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2 Instrumente der Raumordnung

Raumordnungspläne stellen die zentralen Instrumente der Raumordnung dar. Sie treffen für den jeweiligen Planungsraum Festlegungen für einen mittelfristigen Zeitraum (10 – 15 Jahre) zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums, insbesondere zu den Nutzungen und Funktionen des Raums (vgl. § 7 ROG). Diese Festlegungen erfolgen in der Rechtsform von Zielen und Grundsätzen der Raumordnung, wozu § 3 ROG folgende Definitionen gibt:

• Ziele der Raumordnung sind „verbindliche Vorgaben in Form von räumlich und sachlich bestimmten oder bestimmbaren, vom Träger der Raumordnung abschließend abgewogenen textlichen oder zeichnerischen Festlegungen in Raumordnungsplänen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums“.
• Grundsätze der Raumordnung sind „Aussagen zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raums als Vorgaben für nachfolgende Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen“, sie können (wie oben für § 2 ROG schon angesprochen) durch Gesetz oder als Festlegungen in einem Raumordnungsplan aufgestellt werden.

Konkret bedeutet diese Unterscheidung, dass die Ziele der Raumordnung eine deutlich höhere Bindungswirkung haben, da sie zu beachten sind. Insbesondere sind nach § 1 Abs. 4 BauGB die Bauleitpläne der Gemeinden „den Zielen der Raumordnung anzupassen“. Die Grundsätze hingegen sind (lediglich) zu berücksichtigen, aber unterliegen etwa in der Bauleitplanung der Abwägung. Neben dem § 1 Abs. 4 BauGB für die Bauleitplanung enthalten zahlreiche Fachgesetze sogenannte Raumordnungsklauseln, die die Bindungswirkung raumordnerischer Festlegungen bestimmen.

Bei der Aufstellung der Raumordnungspläne sind „die öffentlichen und privaten Belange, soweit sie auf der jeweiligen Planungsebene erkennbar und von Bedeutung sind, gegeneinander und untereinander abzuwägen“ (§ 7 Abs. 2 ROG). Die Raumordnungspläne benachbarter Planungsräume sind aufeinander abzustimmen.

Für die Raumordnung in den Ländern gibt § 13 Abs. 1 ROG vor, dass sowohl ein Raumordnungsplan für das Landesgebiet (landesweiter Raumordnungsplan) als auch Raumordnungspläne für die Teilräume der Länder (Regionalpläne) aufzustellen sind. Der landesweite Raumordnungsplan wird in einem kleineren Maßstab erarbeitet und enthält damit zwangsläufig allgemeinere und weniger detaillierte Festlegungen als die Regionalpläne. Trotz unterschiedlicher Konkretisierung konzentrieren sich raumordnerische Festlegungen auf beiden Planungsebenen auf die gleichen inhaltlichen Regelungsbereiche, nämlich gemäß § 13 Abs. 5 ROG

• die anzustrebende Siedlungsstruktur,

• die anzustrebende Freiraumstruktur sowie 

• die zu sichernden Standorte und Trassen für Infrastruktur.

Die Festlegungen der Raumordnung erfolgen gleichberechtigt im Text und in Plankarten. Wesentliche Inhalte der Plankarten sind Gebietsfestlegungen, z. B. Vorranggebiete für die Siedlungsentwicklung, doch bestehen hierzu unterschiedliche Regelungen in den Ländern. Bei der Aufstellung von Raumordnungsplänen sind grundsätzlich sachliche und räumliche Teilpläne möglich, aber auch hier gelten in den Ländern unterschiedliche Vorgaben. 

An die Aufstellung von Raumordnungsplänen werden erhebliche Anforderungen bezüglich des formalen Verfahrens, der Beteiligung von öffentlichen und privaten Stellen sowie der Bevölkerung und der Prüfung der Umweltbelange gestellt.

Ein besonderer Plantyp, der das System der überörtlichen räumlichen Gesamtplanung (Raumordnung) und der kommunalen Bauleitplanung verbindet, ist der Regionale Flächennutzungsplan (RFNP) nach § 13 Abs. 4 ROG. Danach besteht die Möglichkeit zur Aufstellung eines Planes, der zugleich die Funktion eines Regionalplans wie auch die eines Gemeinsamem Flächennutzungsplans nach § 204 BauGB hat, wenn die Regionalplanung in der Planungsregion durch Zusammenschluss von Gemeinden und Gemeindeverbänden zu einer regionalen Planungsgemeinschaft erfolgt. In diesem Regionalen Flächennutzungsplan können dann sowohl raumordnerische Festlegungen als auch bauleitplanerische Darstellungen enthalten sein. Eine Begründung für die Einführung dieses Plantyps, der die sonst getrennten Systeme der Raumordnung und der kommunalen Bauleitplanung verknüpft, war, dass vor allem in dicht besiedelten Stadtregionen die Aussagenschärfe von Regionalplänen und Flächennutzungsplänen sehr nah beieinander liegen kann. Zudem würde auf diese Weise im Mehr-Ebenen-System der räumlichen Gesamtplanung in Deutschland eine Ebene ‚eingespart‘. In der Praxis ist die Möglichkeit zur regionalen Flächennutzungsplanung allerdings bislang nur sehr selten genutzt worden, da die Realisierung sehr hohe Anforderungen an eine rechtssichere Verfahrensgestaltung stellt sowie eine besondere Kooperationsbereitschaft der beteiligten Kommunen untereinander und mit der regionalen Planungsebene erfordert. Daher gibt es bislang nur zwei Anwendungsfälle für den regionalen Flächennutzungsplan: Zeitweise gab es, vor der Aufstellung eines Regionalplans für das gesamte Ruhrgebiet durch den Regionalverband Ruhr, einen RFNP für sechs Städte im Kernraum des Ruhrgebietes. Aktuell gibt es nur einen einzigen gültigen RFNP, nämlich im Raum Frankfurt/Rhein-Main, einem Teil der Planungsregion Südhessen. 

Neben den Raumordnungsplänen gibt es weitere wichtige Instrumente der Raumordnung in Bund, Ländern und Regionen. Besonders zu erwähnen ist die Raumverträglichkeitsprüfung gemäß § 15 und § 16 ROG (früher: Raumordnungsverfahren). Hierbei handelt es sich um die Prüfung der Raumverträglichkeit raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen in einem besonderen Verfahren. Die Raumverträglichkeitsprüfung (RVP) bietet die Chance, besonders große Einzelvorhaben mit überörtlichen Auswirkungen, wie etwa neue Trassen für überörtliche Straßen und Bahnlinien oder für weit ausstrahlende Einkaufszentren, aus der integrativen Sicht der Raumordnung zu betrachten und über ihre Raumverträglichkeit zu befinden. Ganz im Sinne einer Flexibilisierung und Beschleunigung von Planungen kann hier in vergleichsweiser kurzer Frist die Raumverträglichkeit von Maßnahmen mit überörtlichen Auswirkungen aus integrativer Perspektive betrachtet werden. Trotz dieser Vorteile der RVP wird diese immer wieder kritisiert, weil sie angeblich Projekte verlangsame, da es ja noch weitere Planungs- und Genehmigungsprozesse für jedes große Vorhaben gebe (z. B. Planfeststellungsverfahren, Umweltverträglichkeitsprüfung usw.). Dabei wird jedoch übersehen, dass diese weiteren Planungs- und Genehmigungsstufen andere Aufgaben und Funktionen haben. Das Ergebnis der RVP ist im Übrigen selbst nicht rechtsverbindlich, sondern kann gemäß § 15 (6) ROG nur bei der Klage gegen eine nachfolgende Zulassungsentscheidung überprüft werden. Allerdings ist das Ergebnis der Raumverträglichkeitsprüfung als „sonstiges Erfordernis der Raumordnung“ in Abwägungs- und Ermessensentscheidungen zu berücksichtigen. Auf welcher planerischen Ebene (Land, Region) eine RVP durchgeführt wird, hängt dabei von dem Ausmaß der räumlichen Auswirkungen des beabsichtigten Vorhabens ab. 

Das Raumordnungsrecht kennt im Übrigen noch weitere Instrumente in Ergänzung zur Aufstellung von Raumordnungsplänen, so etwa die Untersagung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen nach § 12 ROG. Damit soll insbesondere verhindert werden, dass während der Aufstellung eines Raumordnungsplans Maßnahmen durchgeführt werden, die spätere planerische Festlegungen „unmöglich machen oder wesentlich erschweren würden“ (§ 12 (2) ROG). Außerdem gibt es auch Ausnahmeregelungen und Zielabweichungsverfahren gemäß § 6 ROG. Damit soll die Möglichkeit gegeben werden, von Zielen der Raumordnung abzuweichen, wenn dabei die „Grundzüge der Planung nicht berührt werden“ (§ 6 (2) ROG). Dieses Instrument trägt auch zur Flexibilisierung der vielfach als langwierig und schwerfällig kritisierten Raumordnung bei, birgt aber die Gefahr, dass letztlich doch grundlegende planerische Prinzipien durch Einzelfallentscheidungen in ihrer Wirkung geschwächt werden können. 

Die erfolgreiche Gestaltung räumlicher Strukturen und Entwicklungen erfordert das Zusammenspiel von der hier im Vordergrund stehenden, planungsrechtlich verbindliche Entscheidungen treffenden Raumordnung und einer (eher informellen) strategisch orientierten kooperativen Regionalentwicklung. Diese entfaltet ihre Wirksamkeit vor allem durch die Initiierung kooperativen Zusammenwirkens der raumrelevanten Akteure in den Regionen als auch über die finanzielle Förderung und Realisierung strategisch bedeutsamer Projekte der Raumentwicklung. Dieses Zusammenspiel von Raumordnung und Raumentwicklung wird im § 14 ROG angesprochen. Danach sollen Träger der Landes- und Regionalplanung ausdrücklich mit den für die Raumentwicklung relevanten öffentlichen Stellen und Personen des Privatrechts inklusive Nichtregierungsorganisationen und Privatwirtschaft zusammenarbeiten und auch die auf die Raumentwicklung ausgerichtete interkommunale Zusammenarbeit unterstützen. Als dafür einsetzbare Formen der Kooperation werden (beispielhaft) genannt (§ 14 (2) ROG): Raumbeobachtung (Monitoring), Regionale Entwicklungskonzepte inklusive der für deren Erarbeitung erforderlichen Netzwerke, Kooperationsstrukturen, Regionalforen usw. sowie vertragliche Vereinbarungen. Zur Unterstützung dieses Zusammenwirkens von Raumordnung und Raumentwicklung haben im Laufe der letzten drei Jahrzehnte die von der Bundesraumordnung ausgeschriebenen sogenannten Modellvorhaben der Raumordnung (MORO) erhebliche Bedeutung erlangt (vgl. Kapitel 3).

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3 Bundesraumordnung

Die Bundesraumordnung ist die oberste räumliche Ebene im deutschen System der räumlichen Gesamtplanung. Ihre Stellung und ihr Wirken ist aber nur im Kontext des vom Gegenstromprinzip bestimmten deutschen Planungssystems zu verstehen. Rechtliche Grundlage ist das Raumordnungsgesetz (ROG), das auf der Ermächtigung des Art. 74 Abs. 1 Nr. 31 GG beruht. Gehörte die Raumordnung bis zur Föderalismusreform des Jahres 2006 zu den Rechtsmaterien, in denen der Bund eine Rahmenkompetenz für die Gesetzgebung hatte und den Ländern einen verbindlichen Rahmen für die Raumordnung in den Ländern vorgeben konnte, ist die Sachmaterie der Raumordnung seit 2006 Teil der konkurrierenden Gesetzgebung. 

Im Sinne der konkurrierenden Gesetzgebung könnten die Länder grundsätzlich die Raumordnung für ihr jeweiliges Landesgebiet regeln, sofern der Bund keine entsprechenden Regelungen erlässt. Sobald der Bund allerdings von seiner Gesetzgebungskompetenz Gebrauch macht, „tritt gegenüber den Ländern eine Sperrwirkung für die Befugnis zur Regelung der Raumordnung ein“, allerdings haben die Länder „die Möglichkeit, nach Art. 72 Abs. 3 S. 1 Nr. 4 GG von den vom Bund erlassenen Regelungen durch Gesetz abzuweichen“ (Grotefels/Petschulat 2018: 2780/1). Im Rahmen einer sechsmonatigen Frist können die Länder abweichendes Landesrecht in Anspruch nehmen. Umfassend Gebrauch gemacht hat von der Abweichungsmöglichkeit vom ROG der Freistaat Bayern, während die anderen Länder lediglich bestimmte Abweichungen und Ergänzungen in ihren Landesgesetzen regeln.

Die Bundesraumordnung ist keine fest definierte Organisationseinheit. Vielmehr liegt die politische Leitung und Verantwortung bei der zuständigen Unterabteilung für Raumordnung und Raumentwicklung, die je nach Legislaturperiode und Organisationsplan der jeweiligen Bundesregierung schon unterschiedlichen Ministerien zugeordnet wurde, so etwa zuletzt den jeweiligen Verkehrsministerien (2009–2013 und 2013–2017), dem Bundesinnenministerium (2017–2021) oder einem eigenständigen Bundesbauministerium (seit 2021). Die operative Arbeit wird weitgehend von einer nachgeordneten Behörde, dem Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) mit dem zugehörigen Bundesinstitut für Bau-, Stadt- und Raumforschung (BBSR), geleistet. Auch andere Bundesbehörden können beauftragt werden, wie dies im Falle des Bundesamtes für Seeschifffahrt und Hydrographie (BSH) für die Raumordnung vor den Küsten in der Ausschließlichen Wirtschaftszone erfolgt ist.

Die Möglichkeiten des Bundes, rechtsverbindliche Instrumente im Bereich der Raumordnung zu entwickeln, sind begrenzt. Zum einen ist für die meisten Aktivitäten eine enge Abstimmung mit den Ländern erforderlich. Zum anderen ist die Aufstellung eines umfassenden, integrativen „Bundesraumordnungsplans“ für das gesamte Bundesgebiet nicht vorgesehen. Seit der letzten grundlegenden Novellierung des ROG im Kontext der erwähnten Föderalismusreform besteht für den Bund jedoch die Möglichkeit, im begrenzten Umfang rechtsverbindliche Raumordnungspläne aufzustellen. Das erscheint etwa im Hinblick auf Landesgrenzen übergreifende Themen wie auch für die Vertretung nach außen im europäischen Zusammenhang sinnvoll und geboten. 

Seit Längerem schon genutzt wird die in § 17 (1) ROG gegebene Möglichkeit, flächenbezogene Nutzungen des Meeres in der deutschen Ausschließlichen Wirtschaftszone (AWZ) durch einen Bundesraumordnungsplan festzulegen. Dabei geht es im Sinne einer maritimen Raumordnung etwa um Belange der Schifffahrt, der Wirtschaft, der Wissenschaft und der Meeresumwelt. Während zunächst 2009 Bundesraumordnungspläne für die AWZ in Nord- und Ostsee aufgestellt wurden, gibt es seit 2021 einen einheitlichen Bundesraumordnungsplan für die AWZ-Gebiete in beiden deutschen Küstenmeeren. 

Die grundsätzliche Möglichkeit für zwei weitere Raumordnungspläne des Bundes eröffnet § 17 (2) ROG: Danach könnten die raumplanerischen Grundlagen für die verkehrliche Anbindung von See- und Binnenhäfen sowie Flughäfen im Rahmen eines Bundesraumordnungsplans geregelt werden. Gegenwärtig ist allerdings keine Absicht erkennbar, diese Möglichkeit zu nutzen. Zudem kann nach § 17 (2) ROG ein Raumordnungsplan für den vorbeugenden Hochwasserschutz aufgestellt werden, was 2021 erstmals realisiert wurde.

Des Weiteren kann die Bundesraumordnung nach § 17 (3) ROG im Einvernehmen mit weiteren fachlich betroffenen Bundesministerien und im Benehmen mit den Ländern einzelne Grundsätze der Raumordnung durch Raumordnungspläne konkretisieren. 

Für die meisten bundesweiten Maßnahmen in Raumordnung und Raumentwicklung ist eine enge Abstimmung und gemeinsames Handeln von Bund und Ländern im Sinne des Gegenstromprinzips erforderlich. In der Praxis erfolgt die erforderliche Abstimmung in der Raumentwicklungsministerkonferenz (RMK; § 24 ROG), früher: Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO). Deren „Produkte“ (z. B. Leitbilder der Raumentwicklung (siehe unten), Entschließungen zu speziellen Themen der Raumordnung) haben keinen rechtsverbindlichen Charakter, sollen aber im Sinne der Selbstbindung der beteiligten Akteure an die dort getroffenen Aussagen wirken. 

So wurden von der MKRO etwa 1993 der Raumordnungspolitische Orientierungsrahmen und 1995 der Raumordnungspolitische Handlungsrahmen verabschiedet. Damit wurden grundsätzliche konzeptionelle Orientierungen und Maßnahmenvorschläge für Raumordnung und Raumentwicklung im vereinigten Deutschland definiert. Im Jahr 2006 wurden von der MKRO durch die Verabschiedung von drei, in einem umfassenden diskursiven Prozess entwickelten Leitbildern „Impulse zur Modernisierung der Raumordnung in Deutschland“ gegeben (MKRO 2006). Die drei Leitbilder widmeten sich den Themen „Wachstum und Innovation“, „Daseinsvorsorge sichern“ und „Ressourcen bewahren, Kulturlandschaften gestalten“. Mit diesen Leitbildern sollte im Übrigen auch ein Beitrag zur europäischen Diskussion über Raumentwicklung und territoriale Kohäsion geleistet werden. Besondere Aufmerksamkeit fand, dass erstmals im Rahmen der sonst sehr stark auf räumlichen Ausgleich und Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse orientierten Raumordnung und Raumentwicklungspolitik das Thema „Wachstum und Innovation“ (mit der kartographischen Darstellung, aber nicht rechtsverbindlichen Definition von Metropolregionen) an die erste Stelle gesetzt wurde. Es blieb umstritten, ob damit vermeintlich oder tatsächlich ein Paradigmenwechsel zugunsten einer wachstumsorientierten Raumentwicklung mit Fokus auf städtische Räume eingeleitet oder letztlich nur ein moderneres, zeitgemäßes „Wording“ für grundsätzliche Anliegen der Raumentwicklung gefunden wurde.

Im Jahr 2016 wurden von der MKRO fortgeschriebene Fassungen der Leitbilder der Raumentwicklung und entsprechender Maßnahmenvorschläge veröffentlicht, wobei wegen der wachsenden Bedeutung von Klimawandel und regenerativen Energien ein viertes Themenfeld hinzukam. Die neuen Leitbilder widmen sich nunmehr den Themen: „Wettbewerbsfähigkeit“, „Daseinsvorsorge“, „Raumnutzungen“ und (neu) „Klimawandel“ sowie „Erneuerbare Energien und Netze“. Eine Fortschreibung der bisherigen Leitbilder ist gegenwärtig nicht vorgesehen. Von der RMK wurde aber am 27.11.2025 ein integratives neues Leitbild „Flächenbedarfe und Flächenkonkurrenzen gestalten“ verabschiedet.

Weitere Aufgaben der Bundesraumordnung sind die durch das Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) nach § 22 ROG regelmäßig für den Bundestag zu erstellenden Raumordnungsberichte. In jüngerer Zeit wurde hierbei jeweils über einen Schwerpunkt der Leitbilder vertieft berichtet, so über die Sicherung der Daseinsvorsorge (Raumordnungsbericht 2017; BBSR 2017) und die Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit (Raumordnungsbericht 2021; BBSR 2021).

Ein nicht zu unterschätzendes Instrument der Bundesraumordnung sind die seit nunmehr fast drei Jahrzehnten immer wieder neu initiierten Modellvorhaben der Raumordnung (MORO). Hierbei geht es darum, für aktuelle und zum Teil sehr komplexe Themenstellungen der Raumordnung und Raumentwicklung praxisnah innovative und kooperative Lösungen zu finden. Dafür können sich in einem Wettbewerbsverfahren Regionen, insbesondere koordiniert durch die jeweiligen Regionalplanungen, um Fördermittel zur Implementierung innovativer Problemlösungsansätze für ausgeschriebene Themenfelder bewerben. Durch das Wettbewerbsverfahren und das Zusammenspiel von praktischem Wissen und wissenschaftlicher Begleitung sollen Beispiele für gute Problemlösungen (best practices) generiert werden, die Vorbildcharakter für andere Regionen haben sollen.

4 Landesplanung 

Die Länder sind die zentralen Akteure der Raumordnung in Deutschland. Nach § 13 (1) ROG sind in den Ländern der Bundesrepublik Deutschland ein Raumordnungsplan für das Landesgebiet (landesweiter Raumordnungsplan) und Raumordnungspläne für die Teilräume der Länder (Regionalpläne) aufzustellen. In den Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg kann ein Flächennutzungsplan nach § 5 BauGB die Funktion eines Raumordnungsplans übernehmen. Da inzwischen aber das Land Bremen als „Zwei-Städte-Staat“ eine Landesraumordnung initiiert hat und die Länder Berlin und Brandenburg eine gemeinsame Landesplanung staatsvertraglich vereinbart haben, gibt es in Deutschland 14 Systeme der Landesraumordnung. Voll ausgeprägt im Sinne des § 13 (1) Satz 1 ROG ist das zweistufige System von Landes- und Regionalplanung aber nur in 12 Ländern, da Bremen, Hamburg und das Saarland keine Regionalplanung aufweisen. In Berlin enthält der Flächennutzungsplan zwar auch regionalplanerische Festlegungen, eine eigenständige Regionalplanung wurde jedoch nicht eingeführt.

Die Länder regeln den Aufbau ihres jeweiligen Planungssystems in eigenen Landesplanungs- bzw. Landesraumordnungsgesetzen selbst. Das führt zu sehr unterschiedlichen Ausprägungen der Raumordnung in den jeweiligen Ländern und zu einer großen Vielfalt an Begrifflichkeiten für grundsätzlich vergleichbare Sachverhalte. Das unterscheidet die überörtliche Planung, das heißt die Raumordnung, von der Planung auf kommunaler Ebene, der kommunalen Bauleitplanung (Kapitel 6); für Letztere gilt bundeseinheitlich das Baugesetzbuch.

Die oberste Landesplanungsbehörde ist in den Ländern organisatorisch jeweils Teil eines Landesministeriums, wobei sich die Zuordnung (wie auf Bundesebene) mit dem jeweils für eine Legislaturperiode gültigen Organisationsplan der Landesregierung auch wieder verändern kann. Oberste Landesplanungsbehörden können etwa in der Staatskanzlei, im Innenministerium, im Wirtschafts-, Landwirtschafts- oder Umweltministerium des jeweiligen Landes angesiedelt sein. Grundsätzlich scheint die Raumordnung als querschnittsorientierte Staatstätigkeit zur Staatskanzlei oder zum Innenministerium besonders gut zu ‚passen‘. Ob die Integration in ein fachlich ausgerichtetes Ressort die Orientierung des raumordnerischen Handelns im jeweiligen Land beeinflusst, sei dahingestellt. Letztlich muss sich die Tätigkeit der Raumordnung am gültigen Raumordnungsrecht orientieren, das die Koordination von und den Ausgleich der Interessen zwischen den unterschiedlichen sektoralen Perspektiven verlangt. 

Des Weiteren gibt es in den meisten Ländern für bestimmte administrative Aufgaben obere und untere Raumordnungs- (bzw. Landesplanungs-)behörden. In den großen Flächenländern sind die oberen Behörden z. B. der sogenannten Mittelinstanz, das heißt den Bezirksregierungen/Regierungspräsidien, zugeordnet (so z. B. in Bayern, Baden-Württemberg, Nordrhein-Westfalen); in den kleineren Ländern gibt es bisweilen auch nur eine landesweit zuständige obere Raumordnungsbehörde (so z. B. in Thüringen). Die untere Landesplanungsbehörde ist in einigen Ländern auf der Kreisebene angesiedelt. Letzteres gilt auch für Niedersachsen, wo die Besonderheit besteht, dass die dort für die Regionalplanung zuständigen Landkreise gleichzeitig die Funktion der unteren Landesplanungsbehörde haben.

Da die Länder in der konkreten Ausgestaltung ihres Planungssystems und der inhaltlichen Ausrichtung der überörtlichen Planungen vergleichsweise autonom – im Rahmen der Vorgaben des ROG – sind, existieren für grundsätzlich gleiche Sachverhalte verschiedene Begrifflichkeiten. So wird der vom § 13 (1) ROG geforderte landesweite Raumordnungsplan jeweils unterschiedlich bezeichnet, etwa als Landesentwicklungsplan (z. B. Nordrhein-Westfalen, Sachsen), als Landesraumordnungsprogramm (z. B. Niedersachsen) oder auch als Landesraumentwicklungsprogramm (z. B. Mecklenburg-Vorpommern). Die Begriffe für die Raumordnungspläne auf regionaler Ebene variieren auch (siehe Kapitel 5). Auch der Rechtscharakter insbesondere des landesweiten Raumordnungsplans kann sich zwischen den Ländern unterscheiden. In den meisten Fällen handelt es sich um eine von der jeweiligen Landesregierung erlassene Rechtsverordnung, für die bisweilen die Zustimmung (Einvernehmen oder Benehmen) des Landtags oder des zuständigen Landtagsausschusses erforderlich ist. 

Der § 13 (5) ROG gibt sehr wichtige „Mindeststandards“ für die Inhalte der Raumordnungspläne auf Landes- und Regionalebene vor. Sie sollen Festlegungen zur Raumstruktur enthalten, insbesondere zur anzustrebenden Siedlungsstruktur, zur anzustrebenden Freiraumstruktur und zu den zu sichernden Standorten und Trassen für Infrastrukturen. Trotz dieser Vorgaben unterscheiden sich die Raumordnungspläne auf Landes- und Regionalebene in der Dichte und Tiefe ihrer Festlegungen zum Teil erheblich. Enthält in manchen Ländern der landesweite Raumordnungsplan flächendeckend Aussagen zur Entwicklung der räumlichen Strukturen (z. B. Rheinland-Pfalz), beschränken sich andere Länder auf die Regelung vergleichsweise weniger Themenbereiche auf der Landesebene und überlassen viele Konkretisierungen der Regionalebene (ganz besonders deutlich etwa in Bayern, wo es auf Landesebene keine Raumnutzungskarte mehr gibt). 

5 Regionalplanung 

Eine Besonderheit des deutschen Planungssystems – auch und gerade im Vergleich mit anderen europäischen Staaten – liegt darin, dass es fast flächendeckend eine verbindliche Regionalplanung gibt. Sie ist die konkreteste Ebene der Raumordnung und setzt gleichzeitig einen Rahmen für die Bauleitplanung der Kommunen. Ihre besondere Aufgabe liegt darin, für Kommunen und andere Planungsträger die Vorgaben der Landesplanung so zu konkretisieren und die spezifischen regionalen Ziele der Raumentwicklung so vorzugeben, dass sie unmittelbar umsetzbar sind. Gleichzeitig muss die Regionalplanung entsprechend dem Gegenstromprinzip (siehe Kapitel 1) die kommunalen Entwicklungsvorstellungen so weit wie möglich aufgreifen und einbinden. Es liegt auf der Hand, dass die Regionalplanung mit dieser Mittler- und Übersetzungsfunktion und dem Anspruch, eine optimierte regionale Gesamtentwicklung zu ermöglichen, zwangsläufig ein hohes Konfliktpotenzial zu bewältigen hat.

Die Verpflichtung zur Aufstellung von Regionalplänen leitet sich aus dem erwähnten § 13 Abs. 1 ROG ab. Dieser sieht vor, dass in den Ländern Regionalpläne, also Raumordnungspläne für die Teilräume der Länder, aufzustellen sind. Diese Verpflichtung gilt – wie erwähnt – nicht für die Stadtstaaten und das Saarland. Entsprechend haben die 12 anderen Länder ihr Gebiet in Planungsregionen aufgeteilt. Deren Abgrenzung sollte grundsätzlich funktionalen Kriterien, insbesondere den Verflechtungsbereichen der großen Städte (Oberzentren), folgen. Sie muss jedoch aus praktischen Gründen auch administrative Grenzen, insbesondere die Grenzen von Kreisen und kreisfreien Städten, beachten. In Verbindung mit länderspezifischen Organisationsstrukturen resultieren daraus deutliche Unterschiede im räumlichen Zuschnitt der 101 Planungsregionen (ohne kreisfreie Städte Niedersachsens, vgl. Abb. 2). Besonders große Planungsregionen sind dort zu finden, wo diese mit den Regierungsbezirken identisch sind, so in Nordrhein-Westfalen und Hessen. Allerdings wird dies in Nordrhein-Westfalen dadurch relativiert, dass für die Planerarbeitung räumliche „Teilabschnitte“ gebildet werden können und für das Gebiet des Regionalverbandes Ruhr seit 2024 wieder ein eigenständiger Regionalplan besteht (und damit dieser räumliche Bereich nicht mehr in die Zuständigkeit der drei betroffenen Bezirksregierungen fällt). In den meisten Ländern umfasst eine Planungsregion ein Cluster mehrerer Kreise und kreisfreier Städte, so etwa in Baden-Württemberg mit 12 und in Sachsen mit 4 Planungsregionen. Nur in weiten Teilen Niedersachsens sind die Kreise und kreisfreien Städte selbst Planungsregionen. Das bedeutet allerdings in der Praxis, dass es für die kreisfreien Städte keine eigenständigen Regionalpläne gibt, sondern hier der Flächennutzungsplan (siehe unten) den Regionalplan ersetzt und es keine gemeinsame Regionalplanung für die meisten Stadtregionen gibt. Ausnahmen stellen die beiden bedeutendsten Verdichtungsräume Niedersachsens dar, wo es mit der Gebietskörperschaft Region Hannover und dem Regionalverband Großraum Braunschweig besondere stadtregionale Planungsträger gibt. 

Länderspezifische Unterschiede werden auch bei der Organisation, den inhaltlichen Schwerpunkten, der Benennung und der politischen Bedeutung der Regionalplanung deutlich. Eine besonders große Spannbreite zeigt sich bei den organisatorischen Lösungen. Sie reicht von der ausschließlich auf der Ebene der Landesregierung betriebenen Regionalplanung (Schleswig-Holstein) bis zu der schon erwähnten, weitgehend auf Kreisebene angesiedelten Regionalplanung in Niedersachsen. Dazwischen liegen mehrere organisatorische Varianten. So verfügen in einigen Ländern die Planungsverbände zwar über kommunal verfasste Beschlussgremien, die planerischen Tätigkeiten werden jedoch von einer staatlichen Behörde geleistet (z. B. Bayern, Mecklenburg-Vorpommern). In anderen Ländern verfügen die kommunal verfassten regionalen Planungsverbände und -gemeinschaften durchaus über eigene Planungsstellen bzw. -verwaltungen (z. B. Baden-Württemberg, Brandenburg, in Niedersachsen der Großraum Braunschweig und in Nordrhein-Westfalen der Regionalverband Ruhr).

Bei den Planungsverbänden und -gemeinschaften stehen „reine“ Planungsinstitutionen (Brandenburg, Rheinland-Pfalz) neben solchen mit weiteren raumbedeutsamen Aufgaben, etwa ÖPNV und Wirtschaftsförderung (z. B. Regionalverband Großraum Braunschweig und Verband Region Stuttgart). Davon zu unterscheiden ist die organisatorische Einbindung der Regionalplanungsstellen in Einheitsbehörden mit einer großen fachlichen Breite (z. B. in die Bezirksregierungen in Nordrhein-Westfalen oder die Landkreise und die Region Hannover in Niedersachsen). Gesondert zu erwähnen sind schließlich der Regionalverband Donau-Iller sowie der Verband Region Rhein-Neckar als die Ländergrenzen überschreitende Planungsverbände. 

Zwar sind in den meisten Ländern die Träger der Regionalplanung formal eigenständige Körperschaften, doch wird Regionalplanung überwiegend als Teil der Landesplanung gesehen, weswegen die Landesplanung durch Vorschriften oder spätestens im Genehmigungsverfahren erheblichen Einfluss auf Inhalt und Ausgestaltung der Regionalpläne nehmen kann. In Niedersachsen nehmen die kommunalen Träger die Regionalplanung allerdings als Aufgabe des eigenen Wirkungskreises wahr, sodass das Land lediglich eine Rechtsaufsicht, nicht jedoch eine Fachaufsicht hat. 

Wichtigstes Instrument der Regionalplanung ist der verbindliche Regionalplan, für den sich in den Ländern verschiedene Bezeichnungen (z. B. Regionales Raumordnungsprogramm, Regionaler Raumordnungsplan, Regionales Raumentwicklungsprogramm) finden. Mit dem Regionalplan hat der Träger der Regionalplanung die Möglichkeit, im Rahmen der Landesvorgaben (und zum Teil auch eigenständig) insbesondere die verbindlichen Ziele der räumlichen Entwicklung für die Planungsregion festzulegen. Die wesentlichen Inhalte der Regionalpläne ergeben sich, wie erwähnt, aus § 13 Abs. 5 ROG, der durch länderspezifische Regelungen ergänzt oder ersetzt werden kann. In manchen Ländern (z. B. Nordrhein-Westfalen) werden flächendeckend und sehr dicht für alle raumordnerisch relevanten Regelungsbereiche Festlegungen getroffen („Positivplanung“), während in anderen Ländern (z. B. in Bayern und Niedersachsen) – im Sinne einer „Negativplanung“ – vor allem aus verschiedenen Gründen mit bestimmten Vorrängen oder Vorbehalten belegte Gebiete ausgewiesen werden, sodass sich die Siedlungsstruktur quasi im Umkehrschluss daraus ergibt, wo die Ausweisung von Flächen etwa für Wohnen und Gewerbe nicht unzulässig ist.

Die Städte und Gemeinden haben nach § 1 Abs. 4 des Baugesetzbuches (BauGB) ihre Bauleitpläne den Zielen der Raumordnung anzupassen. Sie haben zwar die Möglichkeit, die Zielvorgaben räumlich zu konkretisieren, dürfen diese jedoch in ihrer Grundaussage bzw. ihrem Kerngehalt nicht durch Abwägung überwinden oder durch eigene Planungen konterkarieren (vgl. Kapitel 6).

Eine Bewertung der Leistungsfähigkeit der unterschiedlichen organisatorischen Regelungen in den Ländern ist schwierig. Fest steht aber, dass gute und engagierte Regionalplanung grundsätzlich in unterschiedlichen Organisationsformen betrieben werden kann. Entscheidend ist vor allem, welche Gestaltungsmöglichkeiten und rechtlichen Instrumente den jeweiligen Planungsträgern zur Verfügung stehen, über welche personellen und finanziellen Ressourcen die Planungsverwaltungen verfügen, auf welche politische Unterstützung die Regionalplanung bauen kann und wie die sonstigen Akteurkonstellationen in den jeweiligen Regionen sind. In den meisten Ländern verfügen die Regionalplanungsträger nicht über die Instrumente der Raumverträglichkeitsprüfung, des Zielabweichungsverfahrens und der Untersagung, weil diese in den Händen der staatlichen Landesplanungsbehörden liegen (auf die niedersächsische Besonderheit wurde bereits hingewiesen).

Unabhängig von landesrechtlich vorgegebenen inhaltlichen Unterschieden besteht jeder Regionalplan aus mehreren Teilen. Am wichtigsten sind naturgemäß die verbindlichen Festlegungen des Regionalplans, die in allen Ländern in einem Textteil und einer Plankarte enthalten sind. Jeder dieser beiden Teile entwickelt konkrete Rechtswirkungen und hat seine spezifischen Stärken. Die Teile sind grundsätzlich gleichberechtigt und müssen gut aufeinander abgestimmt sein. Beide Teile enthalten Grundsätze und Ziele der Raumordnung. Neben diesen beiden verbindlichen Teilen sind dem Regionalplan Begründungen bzw. Erläuterungen beizufügen. Auch kann dem Regionalplan ein (in der Regel unverbindliches) Leitbild vorangestellt werden. Außerdem ist eine zusammenfassende Erklärung beizufügen über die Art und Weise, wie unter anderem die Umweltbelange, die im Wesentlichen durch die Umweltprüfung ermittelt werden und ihren Niederschlag im Umweltbericht finden, bei der Aufstellung berücksichtigt wurden (§ 10 Abs. 3 ROG).

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6 Kommunale Bauleitplanung

Die Städte und Gemeinden und ihr Selbstverwaltungsrecht stehen in Deutschland unter dem besonderen Schutz des Grundgesetzes. So stellt dessen Artikel 28 Abs. 2 S. 1 GG klar, dass „den Gemeinden (…) das Recht gewährleistet sein (muss), alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln“. Die örtliche Gesamtplanung als Unterfall der Raumplanung (neben der Fachplanung) auf der Ebene der Gemeinden, die als kommunale Bauleitplanung bezeichnet wird, gilt als eines der zentralen Instrumente der kommunalen Selbstverwaltung. 

Das Recht der Bauleitplanung, auch Städtebaurecht genannt, wird im Baugesetzbuch (BauGB) geregelt. Dort wird in § 1 Abs. 1 als Aufgabe der Bauleitplanung definiert, „die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe dieses Gesetzbuchs vorzubereiten und zu leiten“. Die Bauleitpläne sind von den Gemeinden in eigener Verantwortung aufzustellen (§ 2 Abs. 1 BauGB). Das Baugesetzbuch unterscheidet zwischen dem Flächennutzungsplan als „vorbereitendem“ Bauleitplan (für das gesamte Gemeindegebiet) und dem Bebauungsplan als „verbindlichem“ Bauleitplan (für größere oder kleinere Teilbereiche des Gemeindegebiets).

Die Gemeinden haben nach § 1 Abs. 3 BauGB Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Wichtig für die Unabhängigkeit der Gemeinden gegenüber Investoren und Einzelpersonen ist die ebenfalls dort getroffene Klarstellung, dass auf die Aufstellung von Bauleitplänen und städtebaulichen Satzungen kein Anspruch besteht und ein solcher „auch nicht durch Vertrag begründet werden“ kann.

Eine nähere Betrachtung von Art. 28 GG zeigt allerdings auch, dass die Verfassung durchaus Grenzen der kommunalen Selbstverwaltung aufzeigt und damit Konflikte vorzeichnet. Auf der einen Seite wird aus dem Grundgesetz ein umfassendes Recht der Gemeinden abgeleitet, die planerische Steuerung der gesamten Gemeindeentwicklung und dabei der gemeindlichen Flächennutzung selbst zu regeln. Auf der anderen Seite ist eine Gemeinde kein isolierter Raum, sondern sie hat enge räumliche und funktionale Verflechtungen mit ihren Nachbarn. Zudem gibt es Belange, die aus regionaler oder überregionaler Sicht eine so große Bedeutung haben, dass einzelgemeindliche Interessen dahinter zurückstehen müssen. Deswegen ist es wichtig, dass der Gesetzesvorbehalt im Grundgesetz den gemeindlichen Dispositionsmöglichkeiten dort Grenzen setzt, wo durch das Raumordnungsgesetz und die Landesplanungsgesetze überörtliche raumbedeutsame Belange eingeführt und in den Raumordnungsplänen durch Grundsätze und Ziele der Raumordnung konkretisiert werden.

Eine aus der Sicht der Gemeinden besonders schwerwiegende gesetzliche Regelung stellt die erwähnte Pflicht zur Anpassung der Bauleitplanung an die Ziele der Raumordnung dar, wie sie in § 1 Abs. 4 des Baugesetzbuchs verankert ist. Tatsächlich ist die Grenzlinie zwischen dem gemeindlichen Selbstverwaltungsrecht und dem Recht und der Pflicht der Raumordnung, übergemeindliche Erfordernisse gegenüber der Bauleitplanung durchzusetzen, über Jahrzehnte immer wieder umkämpft gewesen, was sich in intensiven rechtlichen Auseinandersetzungen und einem umfangreichen Schrifttum spiegelt. Dies kann nicht verwundern, weil es in der räumlichen Entwicklung immer wieder um konkrete Vorhaben geht, die von hoher Bedeutung für Steuerkraft, Image und Zukunftsfähigkeit der einzelnen Gemeinde sind – beispielsweise dann, wenn es um die Entwicklung neuer Wohngebiete, um die Ansiedlung neuer Handelszentren oder den Bau von Freizeitgroßprojekten und Logistikanlagen geht. Gleichzeitig können diese Projekte aber auch Gegenstand interkommunaler Konkurrenz sein und erhebliche negative Auswirkungen auf Nachbargemeinden haben (etwa beim Abzug von Kundenströmen im Einzelhandel). Diese Konkurrenz etwa um Betriebsansiedlungen ist in der Marktwirtschaft gängig und per se nicht rechtswidrig, kann aber volkswirtschaftlich, siedlungsstrukturell und/oder ökologisch häufig problematisch sein. Allerdings sind die funktionalen Auswirkungen von raumbedeutsamen Vorhaben und Projekten auf die Leistungs- und Entwicklungsfähigkeit von Nachbargemeinden und mögliche negative Auswirkungen auf die Raum- und Siedlungsstruktur insgesamt Aspekte, die unter Gemeinwohlaspekten so relevant sind, dass übergemeindliche Vorgaben und Restriktionen durch das Raumordnungsrecht neben denen des Baurechts sinnvoll und häufig auch zwingend geboten sind.

Das Baugesetzbuch eröffnet die Möglichkeit, dass benachbarte Gemeinden einen gemeinsamen Flächennutzungsplan aufstellen (§ 204 BauGB). Dabei kann die Bauleitplanung von mehreren Gemeinden gemeinsam in einem Planungsverband (§ 205 BauGB) wahrgenommen werden. Eine gemeinsame Flächennutzungsplanung in einem Planungsverband kann auf freiwilliger Grundlage erfolgen oder durch Landesgesetz angeordnet werden. Letzteres ist z. B. in den baden-württembergischen Nachbarschaftsverbänden oder im Saarland (Regionalverband Saarbrücken) der Fall. Vom RFNP in NRW (vgl. Kap. 2) ist der gemeinsame FNP gemäß § 204 BauGB übriggeblieben.

Das Baugesetzbuch wird ergänzt und konkretisiert durch die Baunutzungsverordnung (BauNVO), die entscheidende Vorschriften für die Darstellung bzw. Festsetzung von Bauflächen und Baugebieten in den Bauleitplänen enthält. Die BauNVO kann das Bundesbauministerium mit Zustimmung der Länder gemäß § 9a BauGB als Rechtsverordnung erlassen. Bauflächen werden in der BauNVO nach der allgemeinen Art ihrer baulichen Nutzung unterschieden in Wohnbauflächen, Gemischte Bauflächen, Gewerbliche Bauflächen und Sonderbauflächen. Die für die Bebauung vorgesehenen Flächen können nach den Vorgaben der BauNVO weiter in Baugebiete je nach der besonderen Art ihrer baulichen Nutzung differenziert werden. Außerdem ermöglicht die BauNVO eine Festsetzung des Maßes der baulichen Nutzung, das heißt Regelungen zur baulichen Dichte in den Baugebieten. Hinzuweisen ist auch auf die Planzeichenverordnung, die die in den Bauleitplänen zu verwendenden Planzeichen enthält. Diese Rechtsvorschriften werden auf Bundesebene mit bundesweiter Verbindlichkeit festgelegt und sorgen, anders als in der Raumordnung, in der Bauleitplanung für bundeseinheitliche Rechtsvorschriften.

Neben den hoheitlichen Planinstrumenten eröffnet das Baugesetzbuch den Gemeinden in § 11 auch die Möglichkeit, insbesondere mit privaten Partnern städtebauliche Verträge zu schließen. Davon wird häufig für größere städtebauliche Projekte, z. B. neue Stadtquartiere oder große Einkaufszentren, Gebrauch gemacht. Häufig verpflichtet sich der private Projektentwickler dabei zur Vorbereitung oder Durchführung städtebaulicher Maßnahmen auf eigene Kosten bzw. zur Übernahme von Kosten oder sonstigen Aufwendungen, die der Gemeinde im Zusammenhang mit dem jeweiligen Vorhaben entstehen. Eine weitere Möglichkeit, ein bestimmtes städtebauliches Vorhaben ‚maßgeschneidert‘ vorzubereiten, ist der Vorhaben- und Erschließungsplan (§ 12 BauGB). Auch hier wird in der Regel geklärt, dass ein Privater die Planungs- und Erschließungskosten ganz oder teilweise übernimmt.

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7 Fazit

Diese Übersicht zeigt, dass es in Deutschland ein umfassend geregeltes Planungssystem gibt, dessen Ebenen und Planungen trotz deutlich unterschiedlicher Zuständigkeiten von Bund und Ländern eng aufeinander abgestimmt sind. Es soll aber auch deutlich werden, dass es in der deutschen Raumordnung eine zentrale und entsprechend starke Position der Länder gibt. Daraus resultieren zum Teil abweichende gesetzliche Regelungen und Arbeitsweisen. Das gilt ganz besonders für die organisatorisch meist eigenständige Ebene der Regionalplanung. Für die Unterschiede konnten in diesem Text nur Beispiele und Hinweise gegeben werden, genaue Informationen enthalten die einzelnen Länderdarstellungen, die „Länderprofile“.

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Ergänzende Literatur

Danielzyk, R.; Sondermann, M. (2018): Informelle Planung. In: ARL – Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.): Handwörterbuch der Stadt- und Raumentwicklung, Band 2. Hannover, 963–974.

Diller, C. (2018): Raumordnung. In: ARL – Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.): Handwörterbuch der Stadt- und Raumentwicklung, Band 3. Hannover, 1889–1900.

Hoppe, W.; Bönker, C.; Grotefels, S. (2024): Öffentliches Baurecht, 5. Auflage. München.

Priebs, A. (2013): Raumordnung in Deutschland. Das Geographische Seminar. Braunschweig.

Priebs, A. (2018): Regionalplanung. In: ARL – Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.): Handwörterbuch der Stadt- und Raumentwicklung, Band 3. Hannover, 2047–2062.

Gesetze

BauGB – Baugesetzbuch in der Fassung der Bekanntmachung vom 3. November 2017 (BGBl. I S. 3634), das zuletzt durch Artikel 5 des Gesetzes vom 12. August 2025 (BGBl. 2025 I Nr. 189) geändert worden ist.

BauNVO – Verordnung über die bauliche Nutzung der Grundstücke (Baunutzungsverordnung): Baunutzungsverordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 21. November 2017 (BGBl. I S. 3786), die zuletzt durch Artikel 2 des Gesetzes vom 3. Juli 2023 (BGBl. 2023 I Nr. 176) geändert worden ist.

GG – Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland in der im Bundesgesetzblatt Teil III, Gliederungsnummer 100-1, veröffentlichten bereinigten Fassung, das zuletzt durch Artikel 1 des Gesetzes vom 22. März 2025 (BGBl. 2025 I Nr. 94) geändert worden ist.

ROG – Raumordnungsgesetz vom 22. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2986), das zuletzt durch Artikel 7 des Gesetzes vom 12. August 2025 (BGBl. 2025 I Nr. 189) geändert worden ist.

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Bildquellen

• Abbildung 1: Das Mehrebenensystem der räumlichen Gesamtplanung in Deutschland (Raumplanung im engeren Sinne) / Quelle: Eigene Darstellung, verändert nach Danielzyk/Münter 2018: 1935 und BBSR 2012: 128

• Abbildung 2: Planungsregionen der Regionalplanung / Quelle: BBSR Bonn 2025

   

Autoren

Rainer Danielzyk, Prof. Dr., Leibniz Universität Hannover, Institut für Umweltplanung

Axel Priebs, Prof. Dr., Christian-Albrechts-Universität zu Kiel, Geographisches Institut, Präsident der ARL

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