Neugliederung des Bundesgebietes - oder Kooperation der Bundesländer?

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In Orientierung an Art. 29 GG wird in Deutschland unterstellt, dass es erforderlich sei, Länder zu bilden, die nach Größe und Leistungsfähigkeit die ihnen obliegenden Aufgaben erfüllen können. Der zweite Satz des Art. 29 I GG enthält dann Kriterien, nach denen sich die territoriale Gliederung der Länder richten soll. Die erste zu klärende Frage ist damit nicht die nach der Größe oder Leistungsfähigkeit von Ländern, sondern nach den zu erfüllenden Aufgaben bzw. der Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern.

Die Frage der Aufgabenverteilung führt aber in den Kern der Föderalismusdiskussion, denn die Entscheidung, welche Kompetenz welcher Ebene zuzuordnen ist, hat Folgen für die Art und Weise, wie Aufgaben erfüllt werden. Damit stellen sich weitere Fragen: Sollen Aufgaben für das ganze Bundesgebiet einheitlich erfüllt werden oder sollen Unterschiede zwischen Regionen zugelassen oder gar gefördert werden? Sollen Aufgaben durch zentrale Steuerung, durch dezentralen Wettbewerb, durch unterschiedliche Varianten vertikaler Koordination oder durch Länderzusammenarbeit erledigt werden?

Nun wäre es sicherlich nicht sinnvoll, die Diskussion der Neugliederung mit der ganzen Komplexität der Föderalismusproblematik zu befrachten. Für die ARL kann es sich anbieten, von konkreten Aufgaben auszugehen, die für die Raumentwicklung des Bundesgebiets von essentieller Bedeutung sind. Als solche kämen in Frage die Raumordnungspolitik selbst, die regionale Wirtschaftsförderung und Agrarstrukturpolitik (einschließlich ihrer europäischen Dimension) sowie ausgewählte Bereiche der Infrastrukturpolitik (z. B. Energie, Wasser, Verkehr). Vermutlich wird man an diesen Feldern feststellen, dass eine Trennung von Kompetenzen den Koordinationsbedarf nicht verringert, man sich also auch über Formen der Koordination zwischen Regionen und Ebenen Gedanken machen muss. Dies verändert den Blick auf die Neugliederungsproblematik.

Ausgehend von der Ausgestaltung der Aufgabenverteilung und der Koordinationserfordernisse und -modalitäten könnte man dann – wiederum exemplarisch – „Kapazitätsprobleme“ einzelner Länder zu ermitteln versuchen. Diese können bedingt sein durch mangelnde Ressourcen (Personal, Finanzen) oder auch durch Raumstrukturen (Siedlungsdichte, externe Effekte über Landesgrenzen hinweg). Besondere Aufmerksamkeit sollten dabei Politikfelder erhalten, die durch die EU beeinflusst sind oder in denen neue Formen der Koordination praktiziert werden.

Die dritte Frage betrifft die territoriale Gliederung. Hier wäre zu prüfen, ob und wie es gelingen kann, die Ländergliederung an die raumordnungspolitischen Erfordernisse anzupassen. Neben der Problematik von Verdichtungsräumen, die durch Landesgrenzen zerschnitten sind, wäre auch nach der Chance zu fragen, wirtschaftlich besser ausgewogene Strukturen zu erreichen (Zusammenhang zwischen Ländergliederung und Finanzausgleich).

Sieht man Bedarf für eine Neugliederung, muss man aber in zweierlei Hinsicht pragmatisch argumentieren:

Zum einen wird man nie optimale Landesgrenzen finden, weil sich aus Kriterien zum Teil widersprüchliche Lösungen ableiten lassen. Optimale Gebietsstrukturen gibt es ohnehin allenfalls für bestimmte Aufgaben (also im Modell des funktionalen Föderalismus mit überlappenden Territorien), nicht im territorialen Föderalismus.

Zum anderen muss man die Neugliederung, wenn sie denn gelingt, als langfristigen Prozess anlegen. Dementsprechend bedarf es einerseits einer politischen und administrativen Strategie, die auf das Ziel hinführt, andererseits eines Plans B im Falle des Scheiterns. Beide Strategien sind enger verbunden als es zunächst scheinen mag. Plan B wird Vorschläge zu einer verbesserten Koordination, ggf. einer veränderten Kompetenzverteilung bei bestehender Ländergliederung enthalten. Solche Überlegungen werden durch eine Neugliederung – wie immer sie ausfallen mag – keineswegs überflüssig. Für die Neugliederungsstrategie sind sie ohnehin relevant. Das bedeutet zum einen, dass man die Frage der Neugliederung nicht von der Frage der Koordination im Bundesstaat lösen darf. Zum anderen sollte man die Frage der Koordination nicht auf die Kooperation zwischen Ländern als Alternative der Neugliederung konzentrieren, man muss diese vielmehr als eine Alternative verstehen und Formen der Bund- Länder-Koordination berücksichtigen.

Dieser notwendige Pragmatismus und die Berücksichtigung der Zusammenhänge der verschiedenen Aspekte der Föderalismusproblematik verhindern, dass Neugliederung zu einer Föderalismusideologie wird, von der sich die einen die Lösung der Föderalismusprobleme erhoffen, während die anderen sie als unmöglich oder undemokratisch abtun.