Länderprofil Nordrhein-Westfalen

1    Übersicht und (geografische) Fakten

Nordrhein-Westfalen (NRW) liegt im Westen Deutschlands und grenzt an die Niederlande und Belgien sowie an Niedersachsen, Hessen und Rheinland-Pfalz. Landeshauptstadt ist die Stadt Düsseldorf.

Das Land Nordrhein-Westfalen wurde 1946 gegründet. Im Zuge der allgemeinen Neubildung der Länder innerhalb der Besatzungszonen im Nachkriegsdeutschland verfügte die britische Militärregierung die Auflösung der preußischen Provinzen und die Errichtung neuer selbstständiger Länder. NRW bestand zunächst nur aus der Provinz Westfalen und den nördlichen Teilen der früheren Rheinprovinz (Regierungsbezirke Köln, Aachen, Düsseldorf). Seine heutige territoriale Ausdehnung erhielt NRW 1947 mit der Eingliederung des bis dahin selbstständigen Landes Lippe-Detmold (vgl. Andersen/Woyke 2021).

NRW ist mit 34.112,7 km² nach Bayern, Niedersachsen und Baden-Württemberg flächenmäßig das viertgrößte und mit derzeit 18.139.116 Einwohnerinnen und Einwohnern (EW) (Stichtag 31.12.2022) das bevölkerungsreichste Bundesland der Bundesrepublik Deutschland. Das Durchschnittsalter beträgt 44,2 Jahre. Die Einwohnerdichte liegt bei 531,7 EW pro km² (vgl. IT NRW 2023). NRW ist damit der am dichtesten besiedelte Flächenstaat Deutschlands, wobei innerhalb des Landes teilräumliche Unterschiede erkennbar sind. Die Bevölkerungsdichte in den Ballungszentren an Rhein und Ruhr liegt z. T. deutlich über der Bevölkerungsdichte in den eher ländlich geprägten Teilräumen. So erreicht die kreisfreie Stadt Herne im Ruhrgebiet mit 3.060 EW je km² den landesweit höchsten Wert, wohingegen im Kreis Höxter an der Grenze zu Niedersachsen und Hessen lediglich 118 EW je km² zu verzeichnen sind (vgl. Destatis 2023).

Vor allem durch Zuwanderung bedingt, ist die Bevölkerung nach dem Zweiten Weltkrieg von gut 11 Millionen EW bis Anfang der 1970er Jahre auf über 17 Millionen EW gewachsen. Nach einem zwischenzeitigen leichten Rückgang steigt sie seit Ende der 1980er Jahre wieder an (vgl. Andersen/Woyke 2021). Aufgrund der sehr großen Zahl an Zuzügen von Schutzsuchenden waren im Jahr 2015 besonders hohe Wachstumsraten erkennbar. Abgesehen davon ist der Zuwachs seit 2010 mit jährlichen Wachstumsraten um 0,1 % moderat. Dieser Bevölkerungszuwachs ergibt sich durch Wanderungsgewinne gegenüber dem Ausland. Hierdurch werden die seit vielen Jahren bestehenden Verluste bei der natürlichen Entwicklung – Geburten minus Sterbefälle – kompensiert (vgl. MWIDE NRW 2022: 11).

Ausweislich der Bevölkerungsvorausberechnung von IT NRW (2023) ist bis zum Jahr 2050 jedoch wieder von einem Bevölkerungsrückgang auf ca. 17,6 Millionen EW auszugehen. Allerdings sind regional unterschiedliche Entwicklungen zu erwarten, sodass sich ein Nebeneinander von wachsenden und schrumpfenden Regionen abzeichnet. Wachstumsregionen sind vor allem entlang der Rheinschiene und im Südwesten des Landesgebietes zu finden (z. B. die Städte Düsseldorf, Köln und insbesondere Bonn mit Zuwächsen von ca. 4 % bis knapp 9 % sowie die Kreise Heinsberg, Düren, Euskirchen, der Rhein-Erft-Kreis und der Rhein-Kreis Neuss), wohingegen im östlichen Teil NRWs Regionen mit Bevölkerungsrückgang dominieren. Hier ist z. T. mit einer zweistelligen Bevölkerungsabnahme zwischen etwa 11 % und 14 % zu rechnen (z. B. Kreis Höxter, Kreis Olpe, Märkischer Kreis und Hochsauerlandkreis) (vgl. MWIDE NRW 2022: 13 f.)

Die Landesverwaltung in NRW ist grundsätzlich dreistufig organisiert. Oberste Landesbehörden sind gemäß § 3 des Landesorganisationsgesetzes NRW (LOG NRW) die Landesregierung, der Ministerpräsident und die Ministerien. Landesmittelbehörden sind gemäß § 7 LOG NRW die Bezirksregierungen und die Oberfinanzdirektionen. Untere Landesbehörden sind gemäß § 9 LOG NRW die Landrätinnen und Landräte als untere staatliche Verwaltungsbehörden sowie u. a. die Finanzämter oder die Schulämter. Die Landesverfassung legt in Artikel 78 Abs. 1 fest, dass die Gemeinden und Gemeindeverbände Gebietskörperschaften mit dem Recht der Selbstverwaltung durch ihre gewählten Organe sind. Die Räte in den Gemeinden, die Bezirksvertretungen, die Kreistage und die Verbandsversammlung des Regionalverbandes Ruhr (RVR) werden in allgemeiner, gleicher, unmittelbarer, geheimer und freier Wahl gewählt. Als wesentlicher Bestandteil der kommunalen Selbstverwaltung obliegt die Bauleitplanung den Gemeinden. Die Regionalplanung obliegt den Bezirksregierungen Detmold und Köln sowie den Bezirksregierungen Arnsberg, Düsseldorf und Münster für das Gebiet außerhalb des Verbandsgebietes des Regionalverbandes Ruhr und dem Regionalverband Ruhr für sein Verbandsgebiet (siehe Abschnitt 3.1). 

↑ nach oben

2    Landesplanung

2.1 Rechtliche Grundlagen

In NRW ist neben dem Raumordnungsgesetz (ROG) des Bundes das Landesplanungsgesetz Nordrhein-Westfalen (LPlG NRW) einschlägig. Darüber hinaus gibt es eine Verordnung zur Durchführung des Landesplanungsgesetzes (LPlG DVO) mit Anlagen zum Braunkohlenplangebiet und zu den jeweiligen Planzeichen. Das LPlG NRW konkretisiert und ergänzt das ROG des Bundes. So regelt es die Aufgaben und Zuständigkeiten im Bereich der Landes- und Regionalplanung sowie die Organisation und Aufstellung der Pläne. Außerdem werden u. a. Anforderungen an die Raumverträglichkeitsprüfung (bisher Raumordnungsverfahren), das Zielabweichungsverfahren oder an weitere Instrumente der Plansicherung und -verwirklichung detaillierter bestimmt. Es enthält ferner eine besondere Vorschrift (§ 38 LPlG NRW) zu den Flächen für die Transformation des Rheinischen Reviers, wonach die Regionalplanung bei der Ermittlung der Wirtschaftsflächenbedarfe einen besonders langen Planungszeitraum zugrunde legen soll, um den erhöhten Flächenbedarfen Rechnung zu tragen, die für die Transformation der Industrie hin zu klimaschonenden Produktionsweisen erforderlich sind. Das LPlG NRW kann auch vom Raumordnungsgesetz abweichende Regelungen enthalten (Art. 72 Abs. 3 GG), so z.B. in § 16 Abs. 1, 2 LPlG zum Zielabweichungsverfahren.

Im LPlG werden als Raumordnungspläne der Landesentwicklungsplan, die Regionalpläne und die Braunkohlenpläne genannt (§ 2 LPlG NRW). Die allgemeinen Vorschriften für die Raumordnungspläne (§ 12 LPlG NRW) erwähnen ausdrücklich das Erfordernis der Berücksichtigung der Erfordernisse des Klimaschutzes und der Anpassung an den Klimawandel.

Mit dem Vierten Gesetz zur Änderung des LPlG NRW, das am 12.06.2024 in Kraft getreten ist, wurden zum Zweck der Beschleunigung von Planungsverfahren zuletzt einige neue Vorschriften eingeführt. So wurde das zweistufige Verfahren zur Anpassung der Bauleitplanung an die Ziele der Raumordnung nach § 34 LPlG NRW in ein einstufiges und freiwilliges Beratungsverfahren umgewandelt. In § 19 Abs. 6 LPlG NRW wird nun klargestellt, dass Regionalpläne und der Landesentwicklungsplan in einem Parallelverfahren aufgestellt oder geändert werden können. Durch das Fünfte Gesetz zur Änderung des LPlG NRW v. 11.2.2025 wurde die Regelung zur plansichernden Untersagung mit Blick auf Windenergievorhaben erweitert (§ 36a LPlG).

Das Zielabweichungsverfahren nach § 16 LPlG NRW wird für den neuen Anwendungsfall geöffnet, dass ein Vorhaben den Festlegungen des noch geltenden Raumordnungsplans widerspricht, aber im Einklang mit den vorgesehenen Festlegungen eines noch in Aufstellung befindlichen Raumordnungsplans steht. Wichtige planerische Projekte sollen damit schneller zur Umsetzung gebracht werden. Darüber hinaus wurden die Fristen im Zielabweichungsverfahren nach § 16 LPlG NRW, im Anzeigeverfahren für die Regionalpläne nach § 19 LPlG NRW sowie in den Beratungsverfahren für kommunale Bauleitplanverfahren nach § 34 LPlG NRW allesamt verkürzt. Die Experimentierklausel (§ 38 LPlG NRW a. F.), die erst vor wenigen Jahren eingeführt worden war, wurde wieder gestrichen.

2.2 Zuständiges Ressort

Zuständig für die Landesplanung ist derzeit als oberste Landesplanungsbehörde das Ministerium für Wirtschaft, Industrie, Klimaschutz und Energie (MWIKE) des Landes NRW (§ 3 LPlG NRW).

2.3 Formelle Instrumente der Landesplanung

Der landesweite Raumordnungsplan (§ 13 Abs. 1 Nr. 1 ROG) heißt in NRW Landesentwicklungsplan (LEP NRW, § 2 Abs. 1, 2 LPlG NRW). Der LEP NRW ist das wesentliche Steuerungsinstrument für die Planung des gesamten Landesgebiets. Er enthält in zeichnerischen (Maßstab 1 : 300.000) und textlichen Festlegungen Ziele und Grundsätze für die räumliche Entwicklung des Landes NRW und nimmt ebenso nach Abwägung mit anderen raumbedeutsamen Planungen die raumbedeutsamen Erfordernisse und Maßnahmen des Naturschutzes und der Landschaftspflege (§ 17 Abs. 1 LPlG NRW) auf. Ferner werden Klimaschutz und Klimaanpassung für die Festlegung in Raumordnungsplänen besonders hervorgehoben (§ 17 Abs. 1, 2 LPlG NRW). Im LEP NRW sind ferner zu einzelnen Themenbereichen (z. B. zentralörtliches Gliederungssystem, Kulturlandschaften, Waldflächen) Abbildungen zu finden. 

Der LEP NRW enthält Festlegungen zu folgenden Themenbereichen:

• Räumliche Struktur
• Kulturlandschaftsentwicklung
• Klimaschutz und -anpassung
• Grenzübergreifende Zusammenarbeit
• Siedlungsraum (u. a. Flächensparen, Vorrang der Innenentwicklung, Wiedernutzung von Brachflächen, flächenintensive Großvorhaben, großflächiger Einzelhandel, Erholung, Sport, Freizeit)
• Freiraum (u. a. Grünzüge, Bodenschutz, Konversionsflächen, Natur und Landschaft, Wald und Forstwirtschaft, Trinkwasser-, Überschwemmungsgebiete, Landwirtschaft)
• Verkehr und technische Infrastruktur (u. a. Flughäfen, Häfen und Wasserstraßen, Güterverkehr, Leitungsausbau, Entsorgung)
• Rohstoffversorgung
• Energieversorgung (u. a. erneuerbare Energien, Kraftwerksstandorte)

Die Aufstellung des LEP NRW erfolgt gemäß den §§ 8 ff. ROG sowie §§ 12 ff., § 17 LPlG NRW. Er wird im Einvernehmen mit den fachlich zuständigen Landesministerien erarbeitet. Die Träger öffentlicher Belange und die Öffentlichkeit werden im Aufstellungsverfahren beteiligt, und es wird eine Umweltprüfung durchgeführt. Schließlich wird der LEP NRW von der Landesregierung mit Zustimmung des Landtags als Rechtsverordnung beschlossen (§ 17 Abs. 2 LPlG NRW).  

2.4 Besondere informelle Instrumente und Formate der Landesentwicklung  

Als wesentliche informelle Instrumente der Landesentwicklung sind insbesondere die Leitentscheidungen der Landesregierung, zuletzt im Jahr 2023 zum Braunkohlenabbau im Rheinischen Revier, zu nennen. Das MWIKE hat sich dafür zuletzt im Oktober 2022 mit dem Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz (BMWK) und der RWE AG nach einem breit angelegten Dialog- und Beteiligungsprozess auf Eckpunkte für das Vorziehen des Kohleausstiegs um acht Jahre auf 2030 verständigt. Der Abbau von Braunkohle im Tagebau Garzweiler II wird damit wesentlich verringert. Bisher von der Umsiedlung bedrohte Dörfer werden bergbaulich nicht mehr in Anspruch genommen und bleiben erhalten. Ferner sind Kraftwerksstandorte und Veredelungsbetriebe betroffen. Die Leitentscheidungen haben politischen Charakter (vgl. VerfGH NRW, Urteil v. 09.06.1997, VerfGH 20/95, DVBl. 2012, 29; BVerfG, Urteil v. 17.12.2013, 1 BvR 3139/08, 1 BvR 3386/08, DVBl. 2014, 175) und gehören damit zu den informellen Instrumenten. Die Maßnahmen des Strukturwandels sollen durch die Zukunftsagentur Rheinisches Revier (ZRR) gesteuert werden, die sich u. a. aus kommunalen Akteuren sowie Vertretungen der Bezirksregierungen Köln und Düsseldorf, der Regionalräte Köln und Düsseldorf und des Braunkohlenausschusses zusammensetzt und von der Landesregierung NRW unterstützt wird. Die ZRR entwickelt Leitbilder, Innovationsstrategien sowie Handlungskonzepte und initiiert einzelne Projekte.

Im Oktober 2022 ist in NRW die interministerielle Task Force „Ausbaubeschleunigung Windenergie NRW“ gegründet worden. Das zuständige Ministerium hat daraufhin am 28.12.2022 einen Erlass zur Auslegung und Umsetzung von Festlegungen des LEP NRW im Rahmen eines beschleunigten Ausbaus der erneuerbaren Energien (Wind- und Solarenergie), LEP-Erlass Erneuerbare Energien (MBl. NRW 2023 Nr. 6 v. 2.3.2023, S. 89 ff.), verabschiedet. Außerdem soll u. a. der Windenergie-Erlass aus dem Jahre 2018 überarbeitet werden. Für die Kommunen wurde eine Planungshilfe erarbeitet. Im März 2023 wurde vom Landesamt für Natur, Umwelt und Verbraucherschutz Nordrhein-Westfalen (LANUV) eine Flächenanalyse (Flächenanalyse Windenergie NRW) veröffentlicht, welche die Grundlage für die Verteilung der geeigneten Windflächen auf die Planungsregionen bildet. 

↑ nach oben

3    Regionalplanung

3.1 Organisationsform und Institutionen  

NRW ist in sechs Regionalplanungsgebiete aufgeteilt: die Regierungsbezirke Arnsberg, Detmold, Düsseldorf, Köln und Münster sowie der Regionalverband Ruhr. In den Regierungsbezirken Detmold und Köln werden Regionalräte als regionale Planungsträger errichtet. In den Regierungsbezirken Arnsberg, Düsseldorf und Münster werden für das Gebiet außerhalb des Verbandsgebietes des RVR Regionalräte als regionale Planungsträger gebildet. Im Verbandsgebiet des RVR ist die Verbandsversammlung des RVR regionaler Planungsträger (§ 6 LPlG NRW). Die Regionalräte setzen sich aus stimmberechtigten (Wahl durch die Vertretungen der Kreise und kreisfreien Städte sowie aufgrund von Reservelisten) und beratenden Mitgliedern (z. B. Vertreter/innen der Industrie- und Handelskammer) zusammen (§§ 7, 8 LPlG NRW). Die Mitglieder der Verbandsversammlung des Regionalverbandes Ruhr werden direkt durch die Bürgerinnen und Bürger der Mitgliedskörperschaften gewählt (§ 10 RVRG). Bei den Regionalplanungsbehörden, die an der Erarbeitung und Aufstellung der Regionalpläne mitwirken (§ 4 Abs. 1, 2 LPlG NRW), sind die Geschäftsstellen der regionalen Planungsträger angesiedelt. Die Regionalplanungsbehörde ist an die Weisungen des Regionalplanungsträgers gebunden (§ 9 Abs. 1 S. 2 LPlG NRW). Ihr obliegen weiterhin die Durchführung von Raumverträglichkeitsprüfungen, der Raumbeobachtung, der grenzüberschreitenden Planabstimmung sowie die Beratung von Vorhabenträgern.

Die Landrätinnen und Landräte wirken auf Kreisebene als untere staatliche Verwaltungsbehörden darauf hin, dass insbesondere die Bindungen der Erfordernisse der Raumordnung eingehalten werden (§ 5 LPlG NRW). 

3.2 Formelle Instrumente der Regionalplanung

Die Regionalpläne legen für die jeweiligen Planungsregionen die Ziele und Grundsätze der Raumordnung für raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen im Planungsgebiet fest (§ 2 Abs. 1, 3 LPlG NRW). Sie sind die Schnittstelle zwischen dem LEP NRW und den Bauleitplänen der Kommunen sowie den raumbedeutsamen Fachplanungen. Sie werden aus dem LEP NRW entwickelt (§ 13 Abs. 2 S. 1 ROG) und konkretisieren seine Festlegungen für die jeweilige Region. Das LPlG NRW sieht für die Regionalpläne über dieses Entwicklungsgebot und die aus § 4 ROG resultierende Bindungswirkung der Ziele und Grundsätze eine strengere Pflicht zur Anpassung an die LEP-Ziele vor (§ 18 Abs. 1 LPlG NRW). In den Regionalplänen werden die Schwerpunkte der Siedlungsentwicklung und schützenswerte Freiraumbereiche festgelegt. Darüber hinaus gibt es regionalbedeutsame Festlegungen insbesondere zu großflächiger Einzelhandelsentwicklung, zu Klimaschutz und -anpassung, zu Gewässer- und Hochwasserschutz, zur Kulturlandschaftsentwicklung, zur Sicherung der Rohstoffversorgung, zur Versorgung und Entsorgung sowie zum Verkehr. In den Regionalplanungsregionen gibt es teilweise sachliche Teilpläne, z. B. zu den Themen (erneuerbare) Energien, oberflächennahe Rohstoffe und Hochwasserschutz. Die Regionalpläne erfüllen zudem die Funktion Landschafts- und forstlicher Rahmenpläne (§ 18 Abs. 2 LPlG NRW).

Die Regionalpläne bestehen aus einem zeichnerischen (1 : 50.000) und einem textlichen Teil. Sie gliedern sich in räumliche Teilabschnitte. Die Anlage 3 zur LPlG DVO enthält eine Auflistung von den zu verwendenden Planzeichen. Den textlichen Festlegungen in den einzelnen Kapiteln der Regionalpläne folgen ebenfalls Erläuterungen, die wie der im Rahmen der Umweltprüfung zu erstellende Umweltbericht nicht Bestandteil des Regionalplans sind.  

Die Träger öffentlicher Belange und die Öffentlichkeit werden im Aufstellungsverfahren (§§ 8 ff. ROG sowie §§ 12 ff., § 19 LPlG NRW) beteiligt, und es wird eine Umweltprüfung durchgeführt. Im Einzelfall kann eine Erörterung erfolgen. Dieses Erarbeitungsverfahren endet mit dem Beschluss über die Feststellung des Regionalplans durch den jeweiligen Planungsträger. Die Regionalpläne werden im Gesetzes- und Verordnungsblatt NRW bekannt gemacht. Eine bestimmte Rechtsform ist in NRW landesplanungsrechtlich nicht geregelt. Dennoch ist ein Normenkontrollantrag gemäß § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO i. V. m. § 109a JustG NRW gegen die im Plan enthaltenen Ziele der Raumordnung statthaft (OVG NRW, Urteil v. 11.06.2021 - 11 D 106/19.NE, BeckRS 2021, 30411). Die Bindungswirkungen der in den Regionalplänen festgelegten Ziele und Grundsätze ergeben sich jedoch insbesondere aus den §§ 4, 5 ROG, § 1 Abs. 4 BauGB. Im Anschluss an den Beschluss über die Aufstellung werden die Regionalpläne der Landesplanungsbehörde vorgelegt. Hat die Landesplanungsbehörde keine Einwendungen, wird der Regionalplan bekannt gemacht. Eine länderübergreifende Regionalplanung (§ 13 Abs. 3 ROG) ist für NRW bisher nicht vorgesehen.

Für das Braunkohlenplangebiet – zurzeit die drei Großtagebaue Garzweiler II, Inden und Hambach – werden vom Braunkohlenausschuss (§ 20 ff. LPlG NRW) bei der Bezirksregierung Köln ein oder mehrere Braunkohlenpläne aufgestellt, die auf der Grundlage des LEP NRW und in Abstimmung mit den Regionalplänen im Braunkohlengebiet Ziele und Grundsätze der Raumordnung festlegen, soweit dies für eine geordnete Braunkohlenplanung erforderlich ist (§ 26 Abs. 1 LPlG NRW). Sie bestehen ebenfalls aus textlichen und zeichnerischen (1 : 5.000 oder 1 : 10.000) Festlegungen z. B. zur Abbaugrenze, Oberflächengestaltung, Wiedernutzbarmachung in Abbau- und Aufschüttungsgebieten oder zur Umsiedlung (§ 26 Abs. 2 LPlG). Die Anlagen 1 und 2 zur LPlG DVO bilden das Braunkohlenplangebiet ab und geben spezielle Planzeichen vor. Es besteht eine enge Verbindung zu den nach Bergbaurecht aufzustellenden Betriebsplänen. Das Aufstellungsverfahren ist mit einer öffentlichen Auslegung verbunden. Der Braunkohlenplan bedarf der Genehmigung der Landesplanungsbehörde im Einvernehmen mit den fachlich zuständigen Landesministerien und im Benehmen mit dem für die Landesplanung zuständigen Ausschuss des Landtages (§ 29 LPlG NRW). Aufgrund der Leitentscheidung müssen nun die Pläne hinsichtlich der Abbaugrenzen geändert werden. Die Pläne betreffen überwiegend Kommunen im Regierungsbezirk Köln, aber auch im Regierungsbezirk Düsseldorf.

3.3 Besondere informelle Instrumente und Formate der Regionalentwicklung

Neben der formellen Regionalplanung bestehen in NRW verschiedene informelle Instrumente und Formate der Regionalentwicklung. Zu benennen sind hier in erster Linie die REGIONALEn, die als Sonderformat regionalisierter Strukturpolitik seit 1997 existieren und in Anlehnung an die IBA EmscherPark konzipiert wurden. Die REGIONALEn setzen im Gegensatz zu Internationalen Bauausstellungen nicht auf Internationalität und werden auch nicht notwendigerweise aus einer sehr spezifischen Problemlage heraus entwickelt. Die Idee der REGIONALEn besteht in erster Linie darin, allen Regionen in NRW die Chance auf eine besondere Regionalentwicklung zu eröffnen (vgl. MHKBG NRW 2022: 30 f.).

Die REGIONALEn stellen kein eigenständiges Förderinstrument dar. Sie stehen auch nicht neben anderen Förderprogrammen, sondern bringen diese gebündelt in die Region und fokussieren bestimmte regionalspezifische Themen im Gesamtkontext einer regionalen Leitbildvision. Bestehende Finanzierungsinstrumente des Landes werden für REGIONALE-Projekte prioritär eingesetzt. Die Projektträger erhalten während der Projektentwicklung fachliche Begleitung bei der Fördermittelakquise durch eigene REGIONALE-Agenturen und Förderberatung durch die Bezirksregierungen. Die auf modellhafte Lösungen ausgerichteten Projekte umfassen ein breites Maßnahmenspektrum aus den Bereichen Städtebau, Umwelt, Wirtschaft, Kultur, Bildung, Gesundheit, Technologie, Wissen, Digitalisierung, Mobilität etc. und sollen in einem partizipativen und fachgebietsübergreifenden Austausch realisiert werden. Die REGIONALEn werden im Turnus von zwei bis drei Jahren in wechselnden Regionen oder Regionszuschnitten durchgeführt. Die übliche Laufzeit beträgt etwa vier bis sechs Jahre (vgl. MHKBG NRW 2022: 9 ff.). Zu beispielhaften Verknüpfungen zwischen REGIONALEn und formeller Regionalplanung, siehe Abschnitt 6. 

↑ nach oben

4    Grenzüberschreitende Raumplanung (bundesländer- oder staatenübergreifende Planung)  

Eine die Staatsgrenzen überschreitende Zusammenarbeit gibt es zwischen NRW und den Niederlanden bereits seit 1967, als die Deutsch-Niederländische Raumordnungskommission (DNRK) zunächst aufgrund eines formlosen Beschlusses gegründet wurde (vgl. Grotefels 2020: 87 ff. m. w. N.). Seit 1977 ist sie aufgrund des Abkommens zwischen der Regierung der Bundesrepublik Deutschland und der Regierung des Königreichs der Niederlande und über die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Raumordnung (v. 30.03.1976, in Kraft getreten am 1.2.1977, BGBl. II 1977, S. 35 f.) tätig. Ihr Zuständigkeitsbereich erstreckt sich von der Nordsee bis in den Raum Aachen/Maastricht. Sie teilt sich auf in eine Unterkommission Süd (UK Süd) und eine Unterkommission Nord (UK Nord), in der neben dem nordrhein-westfälischen auch der niedersächsische Grenzraum vertreten ist. In den Unterkommissionen erfolgt ein regelmäßiger Informationsaustausch über grenzüberschreitend bedeutsame Planungsabsichten und raumbedeutsame Vorhaben, aber auch die Entwicklung gemeinschaftlicher Planungsperspektiven. Im zuständigen Landesministerium in NRW ist die Geschäftsstelle der UK Süd ansässig. Die Kommission besteht aus höchstens 18 Mitgliedern. Sie kann Empfehlungen ausarbeiten, die wiederum den beiden Regierungen vorgelegt werden.

Darüber hinaus stehen die Landesplanungs- und Regionalplanungsbehörden sowie die Behörden der benachbarten Provinzen im Austausch und beteiligen sich im Rahmen der jeweiligen Planaufstellungsverfahren (§ 9 Abs. 4, § 10 Abs. 4, § 25 ROG). Ferner gibt es eine „Gemeinsame Erklärung über die Zusammenarbeit bei der Durchführung grenzüberschreitender Umweltverträglichkeitsprüfungen sowie grenzüberschreitender Strategischer Umweltprüfungen im deutsch-niederländischen Grenzbereich“ aus dem Jahre 2013 (MBl. NRW v. 30.4.2014, S.187 ff.). Schließlich kam im Jahre 2019 eine erneute politische Erklärung der Regierungen der Mitgliedstaaten der Benelux-Union und des Landes NRW über die weitere Entwicklung einer engeren Zusammenarbeit zustande.

Die grenzüberschreitende raumordnerische Zusammenarbeit mit Belgien erfolgt vor allem über die Grenzkommission Ost der BENELUX-Gemeinschaft.

Sowohl im LEP NRW als auch in den Regionalplänen gibt es Festlegungen zu grenzüberschreitend bedeutsamen Themen, zur Zusammenarbeit im Sinne der europäischen Raumentwicklung, zum Verkehr und zu Biotopverbünden. 

↑ nach oben

5    Länderspezifische Besonderheiten der Bauleitplanung

Das LPlG NRW enthält Regelungen über die Beratung der Gemeinden und die Anpassung der Bauleitplanung (§ 34, ergänzend zu § 1 Abs. 4 BauGB) sowie über ein kommunales Planungsgebot und Voraussetzungen für eine Planungsentschädigung (§ 35).

Im Jahre 2010 trat der Regionale Flächennutzungsplan (RFNP) der sechs Ruhrgebietsstädte Essen, Bochum, Herne, Mülheim a. d. Ruhr, Oberhausen und Gelsenkirchen in Kraft. Er basierte auf den Vorschriften des § 25 LPlG 2005 (GV NRW S. 430) und § 13 Abs. 4 ROG. Der regionalplanerische Teil ist nun mit Beschluss des Regionalplans des Regionalverbandes Ruhr und dessen Bekanntmachung am 28.02.2024 außer Kraft getreten, der bauleitplanerische Teil des RFNP wird in einen Gemeinsamen Flächennutzungsplan (GFNP) der beteiligten Städte übergeleitet (§ 41 LPlG NRW). Der GFNP enthält zeichnerische (1 : 50.000 als Folge des RFNP) und textliche Darstellungen zu einem abgestimmten Konzept der Flächennutzung und zu der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung für den gesamten Planungsraum. Die sechs kreisfreien Städte der Planungsgemeinschaft Städteregion Ruhr liegen mitten in der Metropole Ruhr. Das Plangebiet des GFNP umfasst ca. 680 km² mit rund 1,8 Millionen EW. 

Die Staatsgrenzen überschreitende Zusammenarbeit auf kommunaler Ebene wird in NRW erleichtert durch das Abkommen zwischen dem Land Nordrhein-Westfalen, dem Land Rheinland-Pfalz, der Wallonischen Region und der Deutschsprachigen Gemeinschaft Belgiens über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen Gebietskörperschaften und anderen öffentlichen Stellen vom 19. Juli 1996 (GV. NW. 1996 S. 255). So kann z. B. für die Ausweisung eines gemeinsamen Gewerbegebiets in einem Bebauungsplan grenzüberschreitend ein Zweckverband gegründet werden. Als Beispiel ist das grenzüberschreitende Gewerbegebiet AVANTIS European Science and Business Park der Gemeinden Aachen in Deutschland und Heerlen in den Niederlanden zu nennen.

↑ nach oben

6    Praxisbeispiele

Anknüpfungspunkte zwischen REGIONALE und förmlicher Regionalplanung existieren beispielsweise in Ostwestfalen-Lippe (OWL). Die REGIONALE 2022 in OWL „Das neue Urbanland“ dient mit ihren Fragestellungen, Projekten und Konzepten u.a. als informelles Planungsinstrument für die Regionalentwicklung in OWL. Raumrelevante Projekte und Konzepte werden weiterentwickelt und in die Regionalplanung überführt.  

Der 2024 beschlossene Regionalplan OWL ermöglicht mit seinen Zielen und Aussagen auch die Umsetzung von REGIONALE-Projekten, sei es durch eine Neukonzeption der Siedlungsflächenfestlegungen oder durch ein Ziel zur interkommunalen Zusammenarbeit. In diesem Zusammenhang wurde auch ein Regionales Gewerbeflächenkonzept entwickelt und in den Regionalplan OWL integriert. Als Grundlagen dafür dienten teilregionale Wirtschaftsflächenkonzepte der Kreise sowie der Stadt Bielefeld.

Beachtenswerte Prozesse informeller Regionalentwicklung bestehen darüber hinaus u. a. in der Region Köln/Bonn und im Ruhrgebiet. In der Region Köln/Bonn wurde in einem dreijährigen Prozess das Agglomerationskonzept Region Köln/Bonn erarbeitet. Gemeinsam mit den fachlich betroffenen Akteuren der Region wurde ein räumliches Zielbild für eine nachhaltige Entwicklung im Zeithorizont bis 2040 entwickelt. Dem sog. „Strukturbild 2040+“ sind mehrere thematische Teilstrategien hinterlegt, u. a. zu den Themen „Siedlung“, „Wirtschaft“ und „Freiraum & Landschaft“ sowie zu Verkehrsthemen, die sich aus den im Prozess definierten Zielen und Entwicklungsprinzipien ableiten lassen. Das Agglomerationskonzept definiert Ziele für die zukünftige räumliche Entwicklung der Region Köln/Bonn und versteht sich als ein perspektivisches, regionales und informelles Fachkonzept. Als solches entfaltet es keine formelle oder unmittelbare Bindungswirkung für die Kommunen der Region, dient aber als Argumentationshilfe für Diskussionen und Entwicklungen auf der kommunalen und teilregionalen Ebene und soll auch als fachlicher Beitrag in den Regionalplanprozess Köln einfließen (vgl. Region Köln/Bonn e. V. o. J.: 3 ff.).  Aufbauend auf dem Agglomerationskonzept und einer Klimawandelvorsorgestrategie wurde ein umsetzungsorientiertes Agglomerationsprogramm aufgesetzt, das nun konkrete Vorhaben und Projekte weiter in den Fokus nimmt. Es versteht sich als Scharnier zwischen den Bedarfen der Region und den Förderangeboten von Land, Bund und EU und soll eine effiziente Mittelverwendung durch abgestimmte Maßnahmen ermöglichen (vgl. Region Köln/Bonn e. V. 2022: 6).

Mit dem sogenannten Regionalen Diskurs ging der RVR unter Einbeziehung der Akteure in den Kommunen, den Fachinstitutionen, der Wirtschaft und der Zivilgesellschaft mit einem auf Kommunikation angelegten Prozess einen innovativen Weg zur Neuaufstellung des Regionalplans Ruhr. So wurde u. a. durch einen gemeinsamen Aufruf mit der Westdeutschen Allgemeinen Zeitung (WAZ) auch die Bürgerschaft unter dem Motto „1.000 Ruhrideen“ einbezogen. Im Ergebnis sind im Verlauf dieses informellen Prozesses eine Fülle zahlreicher Hinweise und Zukunftsentwürfe für die Region entstanden. Einige davon greift der formelle Regionalplan auf, wie z. B. das Instrument der Regionalen Kooperationsstandorte. Hierbei handelt es sich um große zusammenhängende Gewerbe- und Industrieflächen, die im Regionalplan mit einer Zweckbindung festgelegt und damit insbesondere für regionalbedeutsame Großansiedlungen gesichert werden und in regionaler Kooperation entwickelt werden sollen (vgl. Iwer/Gerber 2022: 761 f.). Um die vielen anderen Ideen, die keinen unmittelbaren Bezug zur förmlichen Regionalplanung haben, sichern zu können, wurde das „Handlungsprogramm zur räumlichen Entwicklung der Metropole Ruhr“ aufgelegt. Als informelles Produkt bietet es die Möglichkeit, flexibel und partizipativ auf neue komplexe Problemstellungen einzugehen, ohne unmittelbar eine rechtliche Bindungswirkung zu entfalten. Das Handlungsprogramm sichert Inhalte und Fachlichkeit aus dem Prozess des Regionalen Diskurses und entfaltet somit auch eine inhaltliche und fachliche Bindung für die zukünftige Regionalentwicklung im Sinne einer Selbstbindung für den RVR (vgl. RVR 2022: 5).

↑ nach oben

Literatur

• Andersen, U.; Woyke, W. (Hrsg.) (2021): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 8., aktual. Aufl. Heidelberg.
  https://www.bpb.de/kurz-knapp/lexika/handwoerterbuch-politisches-system/202059/land-nordrhein-westfalen/ (06.12.2023).
• Destatis 2023: Kreisfreie Städte und Landkreise nach Fläche, Bevölkerung und Bevölkerungsdichte am 31.12.2022.  
  https://www.destatis.de/DE/Themen/Laender-Regionen/Regionales/Gemeindeverzeichnis/Administrativ/04-kreise.html (06.12.2023).
• Grotefels, S. (2020): Die Deutsch-Niederländische Raumordnungskommission, Grenzüberschreitende Zusammenarbeit auf überörtlicher Ebene. In: Deutsche Akademie für Städtebau und Landesplanung (Hrsg.): stadt denken 4. Berlin, 87-92.
• IT NRW – Landesbetrieb Information und Technik Nordrhein-Westfalen (2023): Gebiet und Bevölkerung NRW.  
  https://www.it.nrw/statistik/gesellschaft-und-staat/gebiet-und-bevoelkerung (06.12.2023).
• Iwer, N.; Gerber, M. (2022): Wohin mit den Ansiedlungen, wenn die Flächen ausgehen? Eine bundesweite Regionalplananalyse regionaler Gewerbe- und Industriestandorte unter besonderer Berücksichtigung des Fallbeispiels der „Regionalen Kooperationsstandorte“ in der Metropole Ruhr. In: Raumforschung und Raumordnung 80 (6), 757-773.
• Keller, S.; von Kraack, C.; Garrelmann, A. (2011): Landesplanungsgesetz Nordrhein-Westfalen. Kommentar. Wiesbaden.
• MHKBG NRW – Ministerium für Heimat, Kommunales, Bau und Gleichstellung des Landes Nordrhein-Westfalen (2022): 25 Jahre Regionale. Düsseldorf.
• MWIDE NRW – Ministerium für Wirtschaft, Innovation, Digitalisierung und Energie des Landes Nordrhein-Westfalen (2022): Siedlungsflächenmonitoring Nordrhein-Westfalen. Ergebnisbericht Erhebung der Siedlungsflächenreserven 2020. Düsseldorf.
• Region Köln/Bonn e. V. (o. J.): Agglomerationskonzept Region Köln/Bonn. Köln.
• Region Köln/Bonn e. V. (2022): Agglomerationsprogramm Region Köln/Bonn. Köln.
• RVR – Regionalverband Ruhr (2022): Handlungsprogramm zur räumlichen Entwicklung der Metropole Ruhr. Essen.
• Schlacke, S. (2020): § 8 Landesplanungsrecht. In: Schlacke, S.; Wittreck, F. (Hrsg.): Landesrecht Nordrhein-Westfalen. Studienbuch, 2. Aufl. Baden-Baden, 368-388. 

Rechtsquellen

• LOG NRW – Gesetz über die Organisation der Landesverwaltung – Landesorganisationsgesetz vom 10. Juli 1962, zuletzt geänd. durch Art. 3 Abs. 1 des Gesetzes vom 11. März 2025 (GV. NRW S. 288), in Kraft getreten am 1. April 2025
• LPlG – Landesplanungsgesetz (LPlG NRW) vom 3. Mai 2005 (GV. NRW. S. 430), zuletzt geänd. durch das Fünfte Gesetz zur Änderung des Landesplanungsgesetzes v. 11. Februar 2025 (GV. NRW S. 168), in Kraft getreten am 15. Februar 2025
• LPlG DVO – Verordnung zur Durchführung des Landesplanungsgesetzes (LandesplanungsgesetzDVO – LPlG DVO NRW) vom 8. Juni 2010 (GV. NRW. S. 334), zuletzt geänd. durch Verordnung 13. April 2022 (GV. NRW S. 527), in Kraft getreten am 28. April 2022
• Raumordnungsgesetz (ROG) v. 22. Dezember 2008 (BGBl. I S. 2986), zuletzt geänd. durch Artikel 1 des Gesetzes vom 22. März 2023 (BGBl. 2023 I Nr. 88)  
• Windenergieflächenbedarfsgesetz (WindBG) vom 20. Juli 2022 (BGBl. I S. 1353), zuletzt geänd. durch Artikel 6 des Gesetzes vom 26. Juli 2023 (BGBl. 2023 I Nr. 202), zuletzt geänd. durch Art. 12 des Gesetzes vom 8. Mai 2024 (BGBl. 2024 I Nr. 151)

↑ nach oben

Bildquellen

Abbildung 1: LEP NRW – Zeichnerische Festlegungen / Quelle: MWIKE NRW

Abbildung 2: LEP NRW - Zentralörtliche Gliederung in NRW / Quelle: MWIKE NRW

Abbildung 3: Verfahrensablauf LEP-Aufstellung / Quelle: Eigene Darstellung

Abbildung 4: Regionalplanungsregionen in NRW / Quelle: RVR, Referat Staatliche Regionalplanung

Abbildung 5: Gemeinsamer Flächennutzungsplan (GFNP) der Planungsgemeinschaft Städteregion Ruhr / Quelle: © Geschäftsstelle GFNP

Tabelle 1: Grundlagendaten zum Bundesland Nordrhein-Westfalen / Quelle: Statistisches Bundesamt

↑ nach oben

Autorin und Autor

Susan Grotefels, Prof. Dr., Zentralinstitut für Raumplanung an der Universität Münster, Vizepräsidentin der ARL

Markus Gerber, Dipl.-Ing., Regionalverband Ruhr, Referat Staatliche Regionalplanung 

↑ nach oben