3.4 Besonderes kommunales Baurecht und Städtebauförderung

3.4.1. Besonderes Städtebaurecht
Das sog. besondere Städtebaurecht geht über die kommunale Bauleitplanung (als Teil des Allgemeinen Städtebaurechts im BauGB) hinaus. Im Mittelpunkt des besonderen Städtebaurechts steht der Umgang mit dem städtebaulichen Bestand einer Gemeinde und insbesondere mit den Missständen, die in Quartieren entstanden sind und denen entgegenzuwirken ist. Des Weiteren befasst es sich mit der Stadtgestalt und baulichen Eigenheiten bestimmter Räume in der Stadt und beinhaltet Themen des Städtebaulichen Denkmalschutzes sowie des Stadtumbaus und städtebaulicher Gebote. Das besondere Städtebaurecht beinhaltet einerseits eigene formelle Instrumente und Verfahren und kann sich andererseits auch auf formelle Instrumente der Bauleitplanung sowie informelle Instrumente, z.B. die städtebauliche Rahmenplanung, stützen. Zahlreiche Einzelvorschriften des besonderen Städtebaurechts betreffen die Durchführung verschiedenster Maßnahmen, z.B. die Verantwortlichkeiten für Planung und Kosten.

Städtebauliche Sanierungsmaßnahmen (§§ 136-164b BauGB)
Städtebauliche Sanierungsmaßnahmen sind auf die Lösung komplexer städtebaulicher Probleme im Rahmen einer Gesamtmaßnahme ausgerichtet. Die einheitliche Vorbereitung und zügige Durchführung liegt meist im öffentlichen Interesse. Verfahrensmäßige Merkmale der städtebaulichen Sanierung sind: Vorbereitende Untersuchungen, eine förmliche Festlegung des Sanierungsgebiets durch Gemeindesatzung, die Bestimmung der Ziele und Zwecke der Sanierung, ggf. der städtebaulichen Planung, sowie die Erörterung und Fortschreibung des Sozialplans (§ 180). Darüber hinaus gibt es ergänzende bodenrechtliche Instrumente, z.B. Verfügungs- und Veränderungssperre (§§ 144 ff.) und Zahlungen eines Ausgleichsbetrags (§§ 152 ff.). Bei der Durchführung werden Ordnungsmaßnahmen und Baumaßnahmen unterschieden, wobei die Ordnungsmaßnahmen als Aufgabe der Gemeinde und die Baumaßnahmen, im privaten Bereich grundsätzlich den Eigentümern obliegen. Wurde ein Sanierungsgebiet durch Sanierungssatzung in der Gemeinde förmlich festlegt, so unterliegen die im Sanierungsgebiet liegenden Grundstücke für die Dauer der Sanierungsmaßnahme bis zur Aufhebung der Satzung einem Sonderrecht.

Städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen (§§ 165-171 BauGB)
Durch städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen können Ortsteile oder andere Gemeindeteile entsprechend ihrer besonderen Bedeutung für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung oder die Entwicklung des Landesgebiets oder der Region erstmals entwickelt werden oder sie werden im Rahmen einer städtebaulichen Neuordnung einer neuen Entwicklung zugeführt. Verfahrensmäßige Merkmale der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme sind: eine förmliche Festlegung des Entwicklungsgebiets durch Gemeindesatzung, die zügige Durchführung der Maßnahmen, grundsätzlicher Erwerb der Grundstücke durch die Gemeinde mit Veräußerungspflicht für Zwecke der Entwicklungsmaßnahme sowie im Übrigen die Ausgleichspflicht des Eigentümers für entwicklungsbedingte Bodenwerterhöhungen.

Stadtumbau (§§ 171a-171d BauGB)
Stadtumbaumaßnahmen sind Maßnahmen, die das Ziel haben, in Gebieten, die von erheblichen städtebaulichen Funktionsverlusten betroffen sind – wie beispielsweise ein dauerhaftes Überangebot an baulichen Anlagen für bestimmte Nutzungen, bspw. für Wohnzwecke – eine nachhaltige städtebauliche Struktur herzustellen. Wesentlich für Stadtumbaumaßnahmen ist, dass sie auf der Grundlage von erarbeiteten städtebaulichen Entwicklungskonzepten und, soweit erforderlich, auf der Grundlage städtebaulicher Verträge, d.h. ohne spezielle hierfür vorgesehene formelle Instrumente, durchgeführt werden (so genanntes konzeptionelles, konsensuales Vorgehen). Dieses soll unter Beteiligung insbesondere der Betroffenen Menschen geschehen. Stadtumbaumaßnahmen können ergänzend oder anstelle von städtebaulichen Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen vorgesehen werden. Sie bedürfen eines Beschlusses (nicht eines Satzungsbeschlusses) der Gemeinde, mit dem die Grenzen des Stadtumbaugebiets auf der Grundlage des informellen städtebaulichen Entwicklungskonzepts festgelegt werden. Zur Sicherung von Durchführungsmaßnahmen kann die Gemeinde eine Satzung erlassen, um dem Stadtumbaukonzept widersprechende Maßnahmen zu vermeiden (§ 171 d).

Soziale Stadt (§ 171e BauGB)
Maßnahmen der Sozialen Stadt sind auf die Stabilisierung und Aufwertung von durch soziale Missstände benachteiligten Ortsteilen oder anderen Teilen des Gemeindegebiets ausgelegt. Soziale Missstände in diesem Sinne liegen insbesondere dann vor, wenn ein Gebiet auf Grund der Zusammensetzung und der wirtschaftlichen Situation der dort lebenden und arbeitenden Menschen erheblich benachteiligt ist. Die Gemeinde legt das Gebiet für Maßnahmen der Sozialen Stadt durch Beschluss (nicht Satzungsbeschluss) fest. Grundlage ist auch in diesem Fall ein durch die Beteiligung der Betroffenen erstelltes informelles Entwicklungskonzept.

Private Initiativen (§ 171 f BauGB)
Die Regelung über private Initiativen zur Stadtentwicklung enthält eine Öffnungsklausel für landesrechtliche Vorschriften, auf deren Grundlage Gebiete festgelegt werden können, in denen in privater Verantwortung und in Abstimmung mit den städtebaulichen Zielen der Gemeinde standortbezogene Maßnahmen zur Stärkung oder Entwicklung durchgeführt werden können. Zu diesen Bereichen zählen Teile der Innenstädte, Stadtteilzentren, Wohnquartiere und Gewerbezentren. Die landesrechtlichen Vorschriften können auch Regelungen zur Finanzierung der Maßnahmen und zur gerechten Verteilung des Aufwands treffen enthalten.

Erhaltungssatzung (§§ 172-174 BauGB)
Mit dem Instrument der Erhaltungssatzung kann eine Gemeinde die Genehmigungsbedürftigkeit von Rückbau und Nutzungsänderung, ggf. auch die Errichtung baulicher Anlagen festlegen, und zwar zur Erhaltung der städtebaulichen Eigenart des Gebiets auf Grund seiner städtebaulichen Gestalt. Grund dafür kann die Erhaltung der Zusammensetzung der Wohnbevölkerung sein („Milieuschutzsatzung“). Die Rechtsfolgen der „Milieuschutzsatzung“ können durch Rechtsverordnung der Landesregierung dahin erweitert werden, dass auch die Begründung von Wohnungs- und Teileigentum nach § 1 des Wohnungseigentumsgesetzes der Genehmigung bedarf.

Städtebauliche Gebote (§§ 175-179 BauGB)
Die städtebaulichen Gebote könne in vier Kategorien unterteilt werden. Mit dem Baugebot (§ 176) kann die Gemeinde den Eigentümer eines Grundstückes – in bestimmter wirtschaftlich zumutbarer Weise – verpflichten sein Grundstück entsprechend dem Bebauungsplan zu bebauen. Mit dem Modernisierungs- und Instandsetzungsgebot (§ 177) kann die Gemeinde die Beseitigung und Behebung von Missständen und Mängeln baulicher Anlagen verlangen, wobei die Vorschriften besondere Regeln über die Kostentragung enthalten. Das Pflanzgebot (§ 178) ist auf die Umsetzung entsprechender Festsetzungen in Bebauungsplänen gerichtet. Das Rückbau- und Entsiegelungsgebot (§ 179) enthält eine Duldungspflicht des Eigentümers eines Grundstückes zur ganzen oder teilweisen Beseitigung von baulichen Anlagen die den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht entsprechen oder Missstände oder Mängel aufweisen.

3.4.2. Städtebauförderprogramme345
Der Bund unterstützt die Herstellung nachhaltiger städtebaulicher Strukturen seit den 1970er Jahren mit diversen Programmen zur Städtebauförderung. Die Städte sollen damit ihre Aufgaben besser bewältigen können. Dazu gewährt der Bund den Bundesländern Finanzhilfen gemäß Artikel 104 b Grundgesetz, die den Ländern durch jährlichen Beschluss einer gesonderten Verwaltungsvereinbarung (VV Städtebauförderung) zur Verfügung gestellt werden. Die Finanzhilfen des Bundes werden durch Mittel der Länder und Kommunen ergänzt. Ziel der Städtebauförderprogramme ist zum einen Innenstädte und Ortszentren in ihren städtebaulichen Funktionen, auch unter Berücksichtigung des Denkmalschutzes, zu stärken. Zum anderen sollen nachhaltige städtebauliche Strukturen in von erheblichen städtebaulichen Funktionsverlusten betroffenen Gebieten hergestellt werden. Zudem werden städtebauliche Maßnahmen gefördert, die die Behebung von sozialen Missständen unterstützen. Die Förderprogramme gehen insofern mit  zahlreichen Regelungen des Besonderen Städtebaurechts des BauGB einher. Die Umsetzung der Städtebauförderung wird durch beratende Expertengruppen und sog. Bundestransferstellen zur Organisation des Erfahrungsaustausches in der Regel programmspezifisch begleitet.

Städtebauliche Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen
Das Programm ist das älteste unter den Förderprogrammen. Es wurde bereits 1971 eingeführt. Das allgemeine Ziel ist die Behebung städtebaulicher Missstände, doch im Rahmen des Programms wurden bisher mehrere Tausend Maßnahmen mit unterschiedlichsten Schwerpunkten durchgeführt. Städtebauliche Sanierungsmaßnahmen dienen dem Wohl der Allgemeinheit und sollen die bauliche Struktur entwickeln, die Wirtschafts- und Agrarstruktur unterstützen, die Siedlungsstruktur den Erfordernissen des Umweltschutzes anpassen und vorhandene Ortsteile erhalten, erneuern und fortentwickeln. Mit Städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen sollen Ortsteile und andere Teile des Gemeindegebiets erstmalig entwickelt oder im Rahmen einer städtebaulichen Neuordnung einer neuen Entwicklung zugeführt werden. Die Ziele und Handlungsfelder dieses Programms sind sehr komplex, meist greifen sie in der Erneuerung von historischen Altstädten, Dorf- und Kleinstadtkernen, und von Altbaugebieten.

Stadtumbau Ost und Stadtumbau West
Beim Programm Stadtumbau Ost geht es um die nachhaltige Sicherung und Erhöhung der Lebens-, Wohn- und Arbeitsqualität in ostdeutschen Städten. Die Anziehungskraft der Städte und Gemeinden soll gestärkt werden, indem Leerstand reduziert wird und dadurch die Wohnungswirtschaft stabilisiert wird. Außerdem werden die von Schrumpfungsprozessen betroffenen Städte aufgewertet. Das Programm besteht seit 2002 und soll bis 2016 weitergeführt werden.
Das Programm Stadtumbau West widmet sich den durch den wirtschaftlichen und demographischen Strukturwandel betroffenen Städten in den alten Bundesländern. Die Kommunen sollen vorbeugend städtebaulich agieren und nachhaltige städtebauliche Strukturen herstellen. Erste Initiativen wurden bereits 2002 im Rahmen des Forschungsfeldes „Experimenteller Wohnungs- und Städtebau (ExWoSt)“ gestartet und seit 2004 in die Städtebauförderung übernommen.
Auf der Grundlage von städtebaulichen Entwicklungskonzepten können Stadtumbaumaßnahmen in der Stadt und Ortsteilen, deren einheitliche und zügige Durchführung im öffentlichen Interesse liegen, auch anstelle von oder ergänzend zu sonstigen Maßnahmen nach dem BauGB durchgeführt werden.

Städtebaulicher Denkmalschutz
Der Städtebauliche Denkmalschutz kümmert sich um die Erhaltung historischer Straßenzüge, Plätze, Stadtkerne oder Stadtquartiere als Ensembles mit  besonderem Charakter. Das Programm fördert Gesamtmaßnahmen insbesondere in historischen Stadtkernen, die z.B. einer Erhaltungssatzung unterliegen können. Das Programm wurde 1991 in den ostdeutschen Bundesländern eingeführt und 2009 auch auf die westdeutschen Bundesländer übertragen. Ziel ist es, dass sich die historischen Ensembles zu lebendigen Orten für Wohnen, Arbeiten, Kultur und Freizeit entwickeln, die für Einwohner und Touristen attraktiv sind.

Soziale Stadt
Das Programm Soziale Stadt soll die Wohn- und Lebensbedingungen in wirtschaftlich und sozial benachteiligten Stadtquartieren dauerhaft verbessern. Es wurde 1999 als zentraler Bestandteil einer sozialen Stadtentwicklungspolitik aufgelegt und verfolgt einen integrativen Ansatz. Durch die Bündelung von Programmen unterschiedlicher Ressorts und die Kooperation von lokalen Akteuren sollen nicht nur Maßnahmen der Stadterneuerung, sondern auch solche zur Verbesserung der Lebenslage der Bevölkerung initiiert und umgesetzt werden. Demzufolge werden Investitionen in Gebäude, Wohnumfeld und Infrastruktur durch Maßnahmen in den Bereichen Ausbildung, Jugendbetreuung und Integration flankiert. Die Prozesse vor Ort werden durch ein Quartiersmanagement unterstützt und Bürger zur aktiven Mitarbeit motiviert.

Aktive Stadt- und Ortsteilzentren
Das Programm Aktive Stadt- und Ortsteilzentren dient seit 2008 der Erhaltung und Entwicklung von zentralen Versorgungsbereichen als Standort für Wirtschaft und Arbeit, Kultur und Wohnen. Ziel ist die Behebung von Funktionsverlusten, die vor allem durch gewerblichen Leerstand in Innenstadtzentren, Nebenzentren in Stadtteilen sowie Grund- und Nahversorgungszentren in Stadt- und Ortsteilen entstehen. Für Investitionen und investitionsfördernde Maßnahmen wird ein besonderer Verfügungsfonds bereitgestellt, der zu 50 % aus Städtebaufördermitteln von Bund, Ländern und Gemeinden und zu 50 % aus Mitteln privater Akteure besteht.

Kleinere Städte und Gemeinden
Das Programm zielt auf die Stärkung der zentralörtlichen Versorgungsfunktion von kleineren Gemeinden und Städten in ländlichen Räumen. Sie sollen als wirtschaftliche, soziale und kulturelle Ankerpunkte in ihrem Umland für die Zukunft handlungsfähig gemacht werden. Das Programm wurde 2010 im Rahmen der „Initiative Ländliche Infrastruktur“ zur Sicherung der Daseinsvorsorge ins Leben gerufen. Im Vordergrund der Aktivitäten stehen die interkommunale Zusammenarbeit bei Entwicklungszielen und Infrastrukturangeboten.

Investitionspakt zur energetischen Sanierung sozialer Infrastruktur
Der Investitionspakt richtete sich von 2008 bis 2010 an Kommunen in schwieriger Haushaltslage, um sie bei der energetischen Sanierung von sozialer Infrastruktur wie Schulen, Kindergärten oder Sportstätten zu unterstützen. Das Programm bündelt bis zur Vollendung der Maßnahmen im Jahr 2013 verschiedene Ziele, u.a. Klimaschutz durch Energieeinsparung, Verstetigung der Baukonjunktur durch Förderung des örtlichen Mittelstandes, soziale Investitionen und Abbau des Investitionsstaus in Gemeinden mit Haushaltsnotlage.

 

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345 Vgl. http://www.staedtebaufoerderung.info; Zugriff am 21.11.10.