3.2 Kommunale Bauleitplanung

3.2.1 Einleitung
Im Rahmen der kommunalen Planungshoheit regeln die Gemeinden durch die Bauleitplanung die städtebauliche Entwicklung und Ordnung ihres Gemeindegebiets in eigener Verantwortung.312 Unter Anpassung ihrer eigenen Planung an die Ziele der Raumordnung und Landesplanung bestimmen sie auf kommunaler Ebene das Planungsgeschehen.313 Aufgabe der Bauleitplanung ist es, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde nach Maßgabe des Baugesetzbuches vorzubereiten und zu leiten.314 Die Gemeinden haben nach § 1 Abs. 3 BauGB Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Die Entscheidung über die Erforderlichkeit ist durch die Kommune zu treffen. Eine Planungsbefugnis ergibt sich, wenn die Gemeinde städtebauliche Allgemeinbelange zur Begründung vorweisen kann.315 Ob für eine konkrete Planung tatsächlich ein Bedarf besteht oder nicht, ergibt sich nicht aus dem Erforderlichkeitsgrundsatz nach § 1 Abs. 3 BauGB, sondern vielmehr aus dem Abwägungsgebot nach § 1 Abs. 7 BauGB. Die Initiative zur Aufstellung, Änderung und Ergänzung kann aber durch jedermann ausgehen, solange öffentliche Belange für die städtebauliche Ordnung und Entwicklung im Vordergrund stehen.316 Einen Anspruch auf Aufstellung, Änderung, Ergänzung oder Aufhebung von Bauleitplänen besteht jedoch nicht (§ 1 Abs. 3 Satz 2 BauGB).
Der Flächennutzungsplan stellt für das gesamte Gemeindegebiet die beabsichtigte städtebauliche Entwicklung in den Grundzügen dar.317 Das Gemeindegebiet ist nicht nur Gegenstand der Bauleitplanung und sonstiger gemeindlicher Planungen, sondern erfasst auch die überörtlichen Planungsebenen Raumordnung und Regionalplanung. Mittels der Anpassungspflicht der Bauleitpläne an die Ziele der Raumordnung (§ 1 Abs. 4 BauGB bzw. § 5 ROG) werden die überörtlichen Planungen umgesetzt und konkretisiert.318 Im Verhältnis zur Bauleitplanung haben die in § 38 BauGB geregelten Fachplanungen einen Vorrang, der sich zum einen auf die materielle Freistellung von den Vorschriften über die Zulässigkeit von Vorhaben und zum anderen auf die Bauleitplanung und ihre Bindungswirkungen bezieht.319 Öffentliche Planungsträger, die im Aufstellungsverfahren des Flächennutzungsplans nach § 4, § 13 und § 13a BauGB beteiligt worden sind, haben ihre Planungen dem Flächennutzungsplan anzupassen, soweit sie dem Plan nicht widersprochen haben.320 Diese Anpassungspflicht dient der Harmonisierung der von verschiedenen öffentlichen Planungsträgern beabsichtigten Bodennutzung.321
Aus dem FNP werden Bebauungspläne als Satzungen entwickelt, die die rechtsverbindlichen Festsetzungen für die städtebauliche Ordnung enthalten. Sie bilden die Grundlage für weitere, zum Vollzug des BauGB erforderliche Maßnahmen wie z.B. Erschließung, Bodenordnung und Entschädigung.322

3.2.2 Flächennutzungsplan
Der Flächennutzungsplan323 stellt als vorbereitender Bauleitplan die sich aus der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung ergebende Art der Bodennutzung nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde für das gesamte Gemeindegebiet in den Grundzügen dar. Die besondere Bedeutung des Flächennutzungsplans im Rahmen der Stadtentwicklung liegt in der grundsätzlichen Entscheidung einer Gemeinde, in welcher Weise und für welchen Nutzungszweck (Bebauung, Verkehr, Landwirtschaft, Forstwirtschaft, Erholung, Naturschutz, usw.) die vorhandenen Flächen sinnvoll und sachgerecht genutzt werden können und sollen. Er bildet den Rahmen und die Grundlage für die Bebauungspläne. Die Ziele der Raumordnung und Landesplanung bilden wiederum den Rahmen für den Flächennutzungsplan (§ 1 Abs. 4 BauGB; § 5 ROG). Zusätzlich werden aber auch auf die Grundzüge und Ziele querschnittsorientierter informeller Planungen wie z.B der sektoralen oder teilräumlichen Entwicklungsplanung zurückgegriffen.324 Die Inhalte des Flächennutzungsplans werden in Kapitel 1.5 beschrieben.  Dem Flächennutzungsplan ist eine Begründung bezufügen. In der Begründung sind die Ziele, Zwecke und Auswirkungen der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung darzustellen sowie der Vorgang und das Ergebnis der Abwägung zu dokumentieren. Außerdem enthält die Begründung den Umweltbericht (§ 2a BauGB), der die Beschreibung und Bewertung der erheblichen Umweltauswirkungen zum Inhalt hat.325 Da er für das gesamte Gemeindegebiet aufgestellt werden muss, werden, in Abhängigkeit der Größe der Kommune, Kartengrundlagen im Maßstab von 1:5.000 bis 1:25.000 verwendet.
Die Gemeindevertretung (das „kommunale Parlament“) beschließt den Flächennutzungsplan als hoheitliche Maßnahme eigener Art.326 Demzufolge kann er nicht mit einer Normenkontrollklage nach § 47 VwGO angegriffen werden.327 Aus ihm allein lassen sich keine Ansprüche ableiten, insbesondere kein Anspruch auf Erteilung einer Baugenehmigung. Trotzdem ist seine Bindungswirkung nicht unerheblich: Die Bebauungspläne sind aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln (§ 8 Abs. 2 BauGB). Außerdem hat der Flächennutzungsplan für die Genehmigung von Vorhaben im Außenbereich nach § 35 BauGB eine Bedeutung. Einem privilegierten (Abs. 1) oder sonstige (Abs. 2) Vorhaben stehen öffentliche Belange entgegen bzw. sind beeinträchtigt, wenn das beabsichtigte Vorhaben den Darstellungen des Flächennutzungsplans widerspricht (§ 35 Abs. 3 Nr. 1 BauGB).  Der Flächennutzungsplan entfaltet Bindungswirkungen gegenüber den nach § 4 oder § 13 beteiligten öffentlichen Planungsträgern, als sie diesem Plan nicht widersprochen haben. Sie haben ihre Planungen insoweit dem Flächennutzungsplan anzupassen (§ 7 BauGB).

3.2.3 Bebauungsplan
Der Bebauungsplan328 stellt die zweite Stufe im zweigliedrigen System der kommunalen Bauleitplanung dar. Im Gegensatz zum Flächennutzungsplan enthält der Bebauungsplan rechtsverbindliche Festsetzungen, wodurch die städtebauliche Ordnung, dass heißt die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke, gesteuert werden kann (§ 8 Abs. 1 BauGB). Er wird als Satzung beschlossen. Der Bebauungsplan ist das Hauptinstrument zur Umsetzung der kommunalen Planung und bildet die Grundlage für weitere, zum Vollzug des Baugesetzbuchs erforderliche Maßnahmen. Dazu zählen insbesondere:

  • Bodenordnung (§§ 45 ff. BauGB),
  • Erschließung (§§ 123 ff. BauGB),
  • Entschädigung (§§ 39ff. BauGB),
  • Enteignungen (§§ 85 ff. BauGB),
  • städtebauliche Gebote (§§ 175 ff. BauGB) und
  • Zulässigkeit von Vorhaben im Geltungsbereich von Bebauungsplänen (§§ 30, 31 BauGB). (siehe dazu Kap. 1.4.3)

Die Festsetzungen des Bebauungsplans konkretisieren die Aussage des Flächennutzungsplans, indem sie parzellenscharfe Regelungen für die Bodennutzung treffen.329 Das Baugesetzbuch lässt für den Bebauungsplan eine Vielzahl von Festsetzungsmöglichkeiten zu, die in § 9 BauGB abschließend aufgeführt sind. Die Festsetzungsmöglichkeiten sowie die weiteren Inhalte des Bebauungsplans werden in Kapitel 1.5 beschrieben.  Die Bebauungsplanung ist in der Regel auf einen zeitlich unbegrenzten Planungshorizont ausgerichtet.330 Es besteht jedoch bei Vorliegen besonderer städtebaulicher Gründe die Möglichkeit, Festsetzungen befristet oder bedingt zu treffen (§ 9 Abs. 2 BauGB).
Bebauungspläne werden zumeist im Maßstab von 1:500 bis 1:2000 aufgestellt.  Dem Bebauungsplan ist eine Begründung beizufügen (§ 9 Abs. 8 BauGB). In dieser Begründung sind die Ziele, Zwecke und wesentlichen Auswirkungen der Planung darzulegen.331 Zusätzlich enthält sie den anzufertigenden Umweltbericht (§ 2a BauGB), der die Beschreibung und Bewertung der zu erwartenden Umweltauswirkungen zum Inhalt hat.
Es gibt verschiedene Varianten von Bebauungsplänen. Auf der Grundlage eines qualifizierten Bebauungsplans kann abschließend über die städtebaurechtliche Zulässigkeit eines Vorhabens entschieden werden, jedoch muss er die in § 30 Abs. 1 BauGB aufgeführten Mindestfestsetzungen über die Art und das Maß der baulichen Nutzung, die überbaubaren Grundstücksflächen und die örtlichen Verkehrsflächen enthalten. Hiernach ist ein Vorhaben zulässig, wenn es diesen Festsetzungen nicht widerspricht und die Erschließung gesichert ist.
Ein Bebauungsplan, der diese Mindestfestsetzungen nicht enthält, wird als einfacher Bebauungsplan bezeichnet. Im Geltungsbereich eines einfachen Bebauungsplans richtet sich die Zulässigkeit von Vorhaben im Übrigen nach § 34 BauGB (im Zusammenhang bebauter Ortsteil) oder § 35 BauGB (Außenbereich) (§ 30 Abs. 3 BauGB).
Bei einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan (§ 30 Abs. 2 BauGB) kann ebenfalls abschließend über die städtebaurechtliche Zulässigkeit eines Vorhabens entschieden werden. Hiernach ist ein Vorhaben zulässig, wenn es dem Bebauungsplan nicht widerspricht und die Erschließung gesichert ist. Der vorhabenbezogene Bebauungsplan ist ein Bestandteil des in § 12 BauGB geregelten Vorhaben- und Erschließungsplans. Dieses Instrument bezieht sich speziell auf die Schaffung der planungsrechtlichen Voraussetzungen für die Zulassung eines bestimmten Vorhabens. Die Initiative zur Schaffung des Baurechts liegt hier beim Investor. Der Vorhabenträger muss auf der Grundlage eines mit der Gemeinde abgestimmten Plans zur Durchführung der Vorhaben und der Erschließungsmaßnahmen (Vorhaben- und Erschließungsplan) bereit und in der Lage sein und sich zur Durchführung innerhalb einer bestimmten Frist und zur Tragung der Planungs- und Erschließungskosten ganz oder teilweise vor dem Satzungsbeschluss verpflichten (Durchführungsvertrag) (§ 12 Abs. 1 BauGB).

3.2.4 Verfahren der Bauleitplanung332
Das Verfahren zur Aufstellung von Bauleitplänen ist in den §§ 2 ff. BauGB geregelt.  Das Verfahren ist für den Flächennutzungsplan und den Bebauungsplan bis zur Beschlussfassung identisch. Es beginnt formal mit einem Aufstellungsbeschluss.333 Dieser Beschluss wird - in Abhängigkeit von dem jeweiligen Landes- und Ortsrecht - in der Regel von der Gemeindevertretung, oder aber von einem Ausschuss oder vom Gemeindevorstand gefasst.334 Der Aufstellungsbeschluss ist nach § 2 Abs. 1 Satz 2 BauGB ortsüblich bekannt zu machen.
In der Praxis geht diesem Beschluss eine Vorlaufphase voraus. In dieser Phase soll die Erforderlichkeit des Planes geklärt werden. In diesem Zusammenhang werden häufig auch Stadtentwicklungspläne oder Stadtteilentwicklungspläne ausgearbeitet oder ausgewertet. Diese informellen Planungen sind nach § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB in der Abwägung über den Bauleitplan zu berücksichtigen, wenn sie von der Gemeinde beschlossen wurden.335 Zu einem frühen Zeitpunkt des Verfahrens, in der Regel bereits vor dem Aufstellungsbeschluss, hat die Gemeinde eine landesplanerische Anfrage bei der zuständigen Landesplanungsbehörde zu stellen, um die nicht durch Abwägung überwindbaren Ziele der Raumordnung und Landesplanung zu erfragen.336 Dieser Verfahrensschritt ergibt sich nicht aus dem BauGB, sondern aus den jeweiligen Landesplanungsgesetzen. Im Bauleitplanverfahren sind die Beteiligung der Öffentlichkeit sowie der Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange zweistufig angelegt. Das Baugesetzbuch unterscheidet hierbei zwischen einer frühzeitigen und einer förmlichen Beteiligung.
Die frühzeitige Beteiligung der Öffentlichkeit nach § 3 Abs. 1 BauGB dient der öffentlichen Unterrichtung über die allgemeinen Ziele und Zwecke der Planung sowie der Anhörung der Öffentlichkeit. Die Bürger können zu einem frühen Zeitpunkt des Bauleitplanverfahrens ihre Vorschläge und Argumente einbringen, bevor sich die Planung verfestigt hat.337 Darüber hinaus hat die Gemeinde die Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange nach § 4 Abs. 1 BauGB möglichst frühzeitig über die allgemeinen Ziele und Zwecke der Planung zu unterrichten und sie zur Äußerung auch im Hinblick auf den erforderlichen Umfang und Detaillierungsgrad der Umweltprüfung nach § 2 Abs. 4 aufzufordern. Zu den Behörden und sonstigen Trägern öffentlicher Belange zählen alle Behörden, Dienststellen und öffentlichen Verbände, die von der Planung berührt sein können (z.B. Naturschutzämter, Industrie- und Handelskammern, Versorgungsunternehmen, Kirchen). Werden durch die beabsichtigte Planung auch die Entwicklungsabsichten anderer Gemeinden berührt, sind diese ebenfalls zu beteiligen.338 Die Unterrichtungen nach § 3 Abs. 1 BauGB und § 4 Abs. 1 BauGB können gleichzeitig durchgeführt werden (§ 4a Abs. 2 BauGB).
Nachdem alle Stellungnahmen eingeholt wurden, sind die privaten und öffentlichen Belange nach § 1 BauGB vorläufig gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen Das zuständige Gremium der Gemeinde fasst einen Auslegungsbeschluss. Der Entwurf des Bauleitplans ist mit der Begründung und den nach Einschätzung der Gemeinde wesentlichen, bereits vorliegenden umweltbezogenen Stellungnahmen für die Dauer eines Monats öffentlich auszulegen (§ 3 Abs. 2 BauGB). Die Bürger haben die Möglichkeit, Anregungen und Bedenken gegenüber der Planung zu äußern, die bei der darauf folgenden endgültigen Abwägung zu berücksichtigen sind. Ort und Dauer der Auslegung sind mindestens eine Woche vorher ortsüblich bekannt zu machen (§ 3 Abs. 2 BauGB). Die Bekanntmachung muss darüber informieren, welche Arten umweltbezogener Informationen verfügbar sind sowie dass verspätet abgegebene Stellungnahmen unberücksichtigt bleiben können und ein Antrag auf Normenkontrolle unzulässig ist, soweit mit ihm Einwendungen geltend gemacht werden, die von Antragstellungen in der Auslegung nicht oder verspätet vorgetragen worden sind, aber hätten geltend gemacht werden können (§ 3 Abs. 2 Satz 2 BauGB).
Den berührten Behörden und sonstigen Trägern öffentlicher Belange ist ebenfalls erneut Gelegenheit zur Stellungnahmen zu geben (§ 4 Abs. 2 BauGB). Die Stellungnahmefrist beträgt einen Monat, sie kann jedoch bei Vorliegen gewichtiger Gründe angemessen verlängert werden. Die Beteiligung nach § 3 Abs. 2 und § 4 Abs. 2 BauGB kann gleichzeitig durchgeführt werden. Bei Bauleitplänen, die erhebliche Auswirkungen auf Nachbarstaaten haben können, sind die Gemeinden und Behörden des Nachbarstaates nach den Grundsätzen der Gegenseitigkeit und Gleichwertigkeit zu unterrichten (§ 4a Abs. 5 BauGB). Ist eine grenzüberschreitende Beteiligung erforderlich, ist in der Bekanntmachung darauf hinzuweisen (§ 4a Abs. 5 Satz 3 BauGB). Die Beteiligung der Öffentlichkeit des Nachbarstaates erfolgt nach § 3 BauGB.
Stellt sich bei der nachfolgenden Abwägung heraus, dass der Planentwurf überarbeitet und angepasst werden muss, ist der Vorgang der öffentlichen Auslegung zu wiederholen.339
Bebauungspläne werden anschließend von der Gemeinde als Satzung beschlossen (§ 10 Abs. 1 BauGB). Bestimmte Bebauungspläne (§ 8 Abs. 2, Abs. 3 Satz 2 und Abs. 4 BauGB) bedürfen nach § 10 Abs. 2 BauGB der Genehmigung durch die höhere Verwaltungsbehörde. Eine Anzeigepflicht bei der höheren Verwaltungsbehörde u.a. für Bebauungspläne, die nicht der Genehmigung bedürfen, kann gemäß § 246 Abs. 1a BauGB durch die Länder eingeführt werden. Hiervon haben einige Länder (z.B. Brandenburg und Mecklenburg-Vorpommern) für einen befristeten Zeitraum, der zwischenzeitlich überall verstrichen ist, Gebrauch gemacht.  Die Erteilung der Genehmigung oder, soweit sie nicht erforderlich ist, der Beschluss des Bebauungsplans, ist ortsüblich bekannt zu machen. Der Bebauungsplan ist mit der Begründung und der zusammenfassenden Erklärung zu jedermanns Einsicht bereit zu halten; über den Inhalt ist auf Verlangen Auskunft zu erteilen. Mit der Bekanntmachung tritt der Bebauungsplan in Kraft (§ 10 Abs. 3 Satz 4 BauGB). Der Flächennutzungsplan muss der höheren Verwaltungsbehörde zur Genehmigung vorgelegt werden (§ 6 Abs. 1 BauGB). Die Genehmigung muss ortsüblich bekannt gemacht werden. Mit der Bekanntmachung wird der Flächennutzungsplan wirksam (§ 6 Abs. 5 BauGB).
Dem Flächennutzungs- und Bebauungsplan ist jeweils eine zusammenfassende Erklärung beizufügen. Der Inhalt ergibt sich aus § 6 Abs. 5 Satz 3 bzw. § 10 Abs. 4 BauGB.
Die Dauer der Verfahren der Aufstellung von Bauleitplänen lässt sich nur schwer verallgemeinern, da sie von einer Vielzahl von Faktoren, wie der Größe des Gemeindegebietes, der Anzahl der Konflikte oder der Art des Planes abhängig sind.  Von dem oben beschriebenen Verfahren kann abgewichen und stattdessen das vereinfachte Verfahren nach § 13 BauGB angewandt werden, wenn die Änderung oder Ergänzung eines Bauleitplans die Grundzüge der Planung nicht berührt oder durch die Aufstellung eines Bebauungsplans in einem Gebiet nach § 34 die sich aus der vorhandenen Eigenart der näheren Umgebung ergebende Zulässigkeitsmaßstab nicht wesentlich verändert wird.
Statt des oben beschriebenen Verfahrens kann ein beschleunigtes Verfahren nach § 13a BauGB durchgeführt werden, wenn ein Bebauungsplan für die Wiedernutzbarmachung von Flächen, die Nachverdichtung oder andere Maßnahmen der Innenentwicklung aufgestellt wird und die festgesetzte oder tatsächliche GR nach § 19 Abs. 2 BauNVO weniger als 20 000 m² beträgt oder 20 000 bis weniger als 70 000 m² beträgt und voraussichtlich keine erheblichen Umweltauswirkungen nach Vorprüfung des Einzelfalls zu erwarten sind.
Das vereinfachte und beschleunigte Verfahren finden nur Anwendung, wenn Vorhaben, die vorbereitet oder begründet werden, nicht der UVP unterliegen und keine Anhaltspunkte für die Beeinträchtigung von FFH- oder Vogelschutzgebieten bestehen.
Liegen alle Voraussetzungen vor, kann nach § 13 bzw. § 13a auf bestimmte Verfahrensschritte und die Durchführung der Umweltprüfung verzichtet werden.340

 

--

312 § 2 Abs. 1 BauGB.
313 § 1 Abs. 4 BauGB.
314 § 1 Abs. 1 BauGB.
315 Vgl. Löhr in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 1 Rn. 26.
316 Krautzberger in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 1 Rn. 11..
317 § 5 BauGB.
318 Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 1 Rn. 4.
319 Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 1 Rn. 6.
320 § 7 BauGB.
321 Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 7 Rn. 2.
322 Vgl. Stüer, Der Bebauungsplan, Rn. 72 ff.
323 Zu Grundlagen, Verfahren und Wirkungen siehe Koppitz/Schwarting/Finkeldei, Der Flächennutzung
in der kommunalen Praxis.
324 Vgl. Stüer, Der Bebauungsplan, Rn. 72 ff.
325 Vgl. Schmidt-Eichstaedt, Bauleitplanung, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung
(Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 78.
326 Vgl. Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 5 Rn. 45.
327 Vgl. Schmidt-Eichstaedt, Städtebaurecht, S. 204.
328 Grundsätzlich siehe Kuschnerus, Der sachgerechte Bebauungsplan, Stüer, Der Bebauungsplan..
329 Vgl. Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 8 Rn. 2.
330 Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 9 Rn. 7, S. 241.
331 Vg. Schrödter, in: BauGB, § 9 Rn. 183 ff.
332 Grundlegend siehe Rothe/Müller, Die Aufstellung von Bauleitplänen.
333 Vgl. Schrödter, in: BauGB, § 2 Rn. 1.
334 Vgl. Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 2 Rn. 4.
335 Vgl. Schmidt-Eichstaedt, Städtebaurecht, S. 124 ff.
336 Vgl. Schmidt-Eichstaedt, Städtebaurecht, S. 127.
337 Vgl. Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, § 3 Rn. 7 ff.
338 Vgl. Schmidt-Eichstaedt, Städtebaurecht, S. 130 ff.
339 Vgl. dazu im Einzelnen § 4a Abs. 3 BauGB.
340 Vgl. dazu Im Einzelnen §§ 13 und 13a BauGB.