3.1 Überkommunale Planungsebenen

3.1.1 Einleitung
Raumordnung auf den Ebenen des Bundes und der Länder ist die zusammenfassende, überörtliche und übergeordnete Tätigkeit zur Ordnung und Entwicklung des Raumes. „Zusammenfassend“ kennzeichnet die Aufgabe der Raumordnung, die raumbedeutsamen Fachplanungen zu koordinieren und aufeinander abzustimmen. „Überörtlich“ beschreibt den Wirkungsbereich der Raumordnung, der über die räumlichen und materiellen Hoheitsrechte der kommunalen Selbstverwaltung der einzelnen Gemeinde hinausgeht. Die zusammenfassende und überörtliche Funktionsweise der Raumordnung begründet ihre „übergeordnete“ Stellung im deutschen Planungssystem. Alle Planungsträger haben bei ihren raumwirksamen Planungen und Maßnahmen die Erfordernisse der Raumordnung zu beachten oder zu berücksichtigen. Raumbedeutsam sind dabei solche Planungen und Maßnahmen, durch die Grund und Boden in Anspruch genommen oder die räumliche Entwicklung eines Gebietes beeinflusst wird. Aufgabe der Raumordnung ist nach dem Raumordnungsgesetz (ROG) und den Landesplanungsgesetzen der Länder die Steuerung und Entwicklung der räumlichen Struktur zu einer nachhaltigen Raumentwicklung.
Die Entwicklung von raumordnerischen Leitvorstellungen und der Einsatz von Instrumenten zu ihrer Umsetzung geschehen in der Bundesrepublik Deutschland auf drei Ebenen:

  • Raumordnung des Bundes,
  • Landesplanung und
  • Regionalplanung270

3.1.2    Raumordnung des Bundes
Entsprechend der bundesstaatlichen Gliederung Deutschlands gibt es keine umfassende zentrale Planungsinstanz.271 Der Bund setzt durch das Raumordnungsgesetz die Aufgabe und Leitvorstellung (§ 1 ROG) sowie die Grundsätze der Raumordnung (§ 2 ROG) als materielle Vorgaben für die Länder fest. Zu den Hauptaussagen der Raumordnung auf Bundesebene zählen:

  • Leitvorstellung der Raumordnung und
  • Grundsätze der Raumordnung.

Die Leitvorstellung bildet einen Handlungsrahmen für die räumliche Entwicklung. Schlüsselbegriff hierzu ist die „nachhaltige Raumentwicklung“. Nach § 1 Abs. 2 ROG ist eine nachhaltige Raumentwicklung dadurch definiert, dass sie sowohl die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt als auch gleichwertige Lebensverhältnisse in den Teilräumen im Sinne einer dauerhaften, großräumig ausgewogenen Ordnung schafft.

Die Grundsätze der Raumordnung sind allgemeine Aussagen, zur Entwicklung, Ordnung und Sicherung des Raumes als Vorgaben für die nachfolgenden Planungsebenen. Sie werden von dem Bund vorgegeben und können durch die Länder ergänzt werden. Diese Grundsätze sind von öffentlichen Stellen bei raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zu berücksichtigen. Beispiele für im ROG niedergelegte Grundsätze sind u. a. die Sicherung der nachhaltigen Daseinsvorsorge, die Unterstützung von nachhaltigem Wirtschaftswachstum und Innovationen, die Sicherung und Entwicklung der Vielfalt des Gesamtraumes durch die Kooperation von Regionen, das Erhalten und Entwickeln von Kulturlandschaften etc. (§ 2 ROG).
Der Bund kann einzelne Grundsätze der Raumordnung für die räumliche Entwicklung des Bundesgebietes in einem Raumordnungsplan konkretisieren (§ 17 Abs. 1 ROG). Dabei sind die raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen der Europäischen Union und deren Mitgliedstaaten einzubeziehen. Das für die Raumordnung zuständige Bundesministerium beteiligt bei der Planaufstellung die anderen Bundesministerien und stellt das Benehmen mit den Ländern und den angrenzenden Staaten her. Des Weiteren kann der Bund in Raumordnungsplänen Festlegungen zu länderübergreifenden Standortkonzepten für See- und Binnenhäfen sowie Flughäfen treffen, soweit dies für die Entwicklung des Bundesgebietes erforderlich ist (§ 17 Abs. 2 ROG). Diese Festlegungen sollen als Grundlage für die Bundesverkehrswegeplanung dienen, sind allerdings für die Länder unverbindlich. Darüber hinaus ist der Bund für die Aufstellung eines Raumordnungsplans für die deutsche ausschließliche Wirtschaftszone an Nord- und Ostsee zuständig (§ 17 Abs. 3 ROG). Das für die Raumordnung zuständige Bundesministerium stellt das Benehmen mit den angrenzenden Staaten und Ländern her. Die Festlegungen – als Grundsätze und Ziele der Raumordnung des Bundes möglich – sind für die nachfolgenden Planungsebenen, die Fachplanungen und die raumbedeutsamen öffentlichen Maßnahmen verbindlich. Bisher hat der Bund die Aufstellung eigener Raumordnungspläne nur für die deutsche ausschließliche Wirtschaftszone an Nord- und Ostsee umgesetzt. Die anderen Optionen sind erst 2009 in Kraft getreten.

Das für Raumordnung zuständige Bundesministerium wirkt unbeschadet der Aufgaben und Zuständigkeiten der Länder auf die Verwirklichung der Grundsätze der Raumordnung nach Maßgabe der Leitvorstellung und des Gegenstromprinzips hin. Es entwickelt in Zusammenarbeit mit den für Raumordnung zuständigen obersten Landesbehörden insbesondere Leitbilder der räumlichen Entwicklung des Bundesgebietes oder von über die Länder hinausgreifenden Zusammenhängen als Grundlage für die Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen des Bundes und der Europäischen Gemeinschaft nach Maßgabe der dafür geltenden Vorschriften (§ 26 Abs. 2 ROG). Diese Leitbilder haben empfehlenden Charakter, sind aber unverbindlich für die Fachplanungen und die raumbedeutsamen öffentlichen Maßnahmen. Bund und Länder haben in der Ministerkonferenz für Raumordnung zuletzt 2006 „Leitbilder und Handlungsstrategien für die Raumentwicklung in Deutschland“ beschlossen:

„Leitbild 1: Wachstum und Innovation
Mit dem Leitbild „Wachstum und Innovation“ möchte die Raumentwicklungspolitik ihren Beitrag leisten, das wirtschaftliche Wachstum stärker zu fördern – insbesondere durch eine Weiterentwicklung der Wissensgesellschaft. Alle Räume sollen befähigt werden, ihren Beitrag hierbei zu leisten, indem die spezifischen Stärken in den jeweiligen Regionen gestärkt werden.

Leitbild 2: Daseinsvorsorge sichern
Die Raumordnungspolitik sieht sich dem Ziel der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse in allen Teilräumen Deutschlands weiterhin verpflichtet. Das Leitbild 2 „Daseinsvorsorge sichern“ begegnet der Gefährdung der Leistungen und Einrichtungen der Daseinsvorsorge durch die Folgen des demographischen Wandels und knapper werdender öffentlicher Mittel.

Leitbild 3: Ressourcen bewahren, Kulturlandschaften gestalten
Mit dem dritten Leitbild wird der Grundauftrag der Raumordnung, für eine nachhaltige Raumentwicklung zu sorgen, in die neuen Leitbilder integriert.“272

Diese Leitbilder und Handlungsstrategien erneuern eine Reihe von programmatischen Aussagen zu der Raumentwicklung, die in der Vergangenheit auf Bundesebene  erarbeitet wurden:

  • das Raumordnungsprogramm (1975),
  • der Raumordnungspolitische Orientierungsrahmen (aufgestellt 1993) und
  • der Raumordnungspolitische Handlungsrahmen (1995).273

Mit dem Raumordnungsprogramm wurde eine zielsetzende Darstellung mit dem Anspruch der Anpassung der raumbedeutsamen Planungen des Bundes vorgenommen. Dieses förmliche Programm sollte den Anfang zu einer Koordinierung der Raumordnungspolitik zwischen Bund und Ländern führen. Die Wirksamkeit blieb jedoch beschränkt, weshalb ein weiteres Programm auf Bundesebene nicht erarbeitet wurde.274 Eine solche konzeptionelle Grundlage stellte der Raumordnungspolitische Orientierungsrahmen (ORA) dar, den die Bundesraumordnung unter Mitwirkung der Länder 1993 erarbeitet hatte. Der Raumordnungspolitische Orientierungsrahmen kennzeichnete die zukünftige Raumstruktur anhand der folgenden Leitbilder:

  • Leitbild Siedlungsstruktur,
  • Leitbild Umwelt und Raumnutzung,
  • Leitbild Verkehr,
  • Leitbild Europa sowie
  • Leitbild Ordnung und Entwicklung.

Zu jedem der genannten Leitbilder stellte der ORA Strategien für Gesamtdeutschland dar.275 Die Konkretisierung des Orientierungsrahmens erfolgte 1995 im Raumordnungspolitischen Handlungsrahmen (HARA).
Nachfolgend werden die wichtigsten inhaltlichen Ausführungen wiedergegeben:
Insbesondere das programmatische Leitbild Ordnung und Entwicklung gibt eine Reihe von Vorgaben für die landespolitischen Planungen. Dieses Raumordnungskonzept geht von einem Abbau des ehemals bestehenden deutlichen Gegensatz zwischen Stadt und Land in weiten Teilen des Bundesgebietes aus und davon, dass mit Städtenetzen, Verstädterungstendenzen und der Herausbildung neuer Stadtlandschaften räumliche Funktionsänderungen die zukünftige Entwicklung bestimmen werden. Aufgrund der starken Stadt-Umland-Verflechtungen, so wird weiter ausgeführt, ist die Raumstruktur des Bundesgebietes in hohem Maße durch städtische Formen und urbane Lebensstile geprägt. Städtische Verdichtungsräume und ländliche Regionen sind keine Gegensätze mehr, sondern ergänzen sich. Ihre Lebensverhältnisse gleichen sich mehr und mehr an. Der ländliche Raum ist nicht unbedingt strukturschwach. Probleme weisen lediglich peripher geprägte Räume auf. Diesen Räumen kommt meist eine wichtige Rolle für die Landschaftserhaltung, für den ökologischen Ausgleich und für den Ressourcenschutz zu.276 Die historisch gewachsene dezentrale Siedlungsstruktur hat im internationalen Vergleich zu den guten bis sehr guten Standortvoraussetzungen in Deutschland beigetragen. Eine Stärkung der regionalen Eigenkräfte und eine Verteilung der Aufgaben auf bestehende Zentren kann auch in agglomerationsfernen Regionen die Raum- und Siedlungsstruktur positiv beeinflussen. Als Handlungsstrategien wird eine Stärkung der dezentralen Struktur, aber Konzentration der Fördermittel auf bestehende Zentren vorgeschlagen. Diesem Leitbild der dezentralen Konzentration sind auch die übrigen Leitbilder für die Bereiche Verkehr, Umwelt und Raumnutzung verpflichtet. Das Gesamtkonzept ist eingepasst in den Europäischen Gesamtrahmen.

Zusätzlich zu den programmatischen Aussagen wird auf Bundesebene ein Raumordnungsbericht erstellt. Er  dient der Information über die bisherigen und absehbaren Entwicklungen der Raum- und Siedlungsstruktur. Er stellt eine umfassende Bestandsaufnahme der räumlichen Entwicklung sowie der Raum- und Fachplanungen dar.277 § 25 ROG schreibt vor, dass das Bundesamt für Bauen und Raumordnung (BBR) regelmäßig gegenüber dem für Raumordnung zuständigen Bundesministerium zur Vorlage an den Deutschen Bundestag Bericht zu erstatten hat. Dies geschieht in der Regel im Vierjahresrhythmus, zuletzt mit dem Raumordnungsbericht 2011.278 Die Bundesraumordnung verfügt über weitere Formen der Berichterstattung.

Die Ministerkonferenz für Raumordnung lässt sich von einem „Beirat für Raumordnung“ beraten, der sich aus Vertretern der kommunalen Selbstverwaltung, der Wissenschaft, der Wirtschaft und der Sozialpartner zusammensetzt. Das Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) führt ein Informationssystem zur räumlichen Entwicklung im Bundesgebiet. Es ermittelt fortlaufend den allgemeinen Stand der räumlichen Entwicklung und seine Veränderungen sowie die Folgen solcher Veränderungen, wertet sie aus und bewertet sie. Das für Raumordnung zuständige Bundesministerium stellt den Ländern die Ergebnisse des Informationssystems zur Verfügung.279

3.1.3 Landesplanung
Die Landesplanung arbeitet auf die Herstellung und Sicherung gleichwertiger und gesunder Lebens- und Arbeitsbedingungen in allen Teilen des Landes hin.280 Ihre Hauptaufgabe ist die Festlegung von Grundsätzen und verbindlichen Zielen in Raumordnungsplänen, die auf der Grundlage von sämtlichen raumbedeutsamen Fachplanungen, wie Wirtschaft, Verkehr, Ver- und Entsorgung, Wohnen, Arbeit und Freizeit, sowie Natur- und Umweltschutz erarbeitet werden.281 Wichtigstes Instrument der Landesplanung ist die Erstellung eines zusammenfassenden, überörtlichen und überfachlichen Landesentwicklungsplans zur Umsetzung der Grundsätze des Bundes, sowie der eigenen Ziele und Vorstellungen über die räumliche Entwicklung des Landes.282 Als Vorstufe zum Landesentwicklungsplan wird von den meisten Landesregierungen ein Landesentwicklungsprogramm erstellt. Das Programm ist inhaltlich sehr umfangreich und die Ausgestaltung macht fachliche Abstimmungen erforderlich.
Der Landesentwicklungsplan unterscheidet sich vom Landesentwicklungsprogramm darin, dass die behandelten Sachverhalte räumlich konkreter und verbindlicher festgelegt werden.283 Er enthält Aussagen zur:

  • Raumstruktur,
  • Gliederung des Landes in potentielle Siedlungsräume und zu erhaltende Freiräume,
  • Sicherung schutzwürdiger Bereiche der natürlichen Lebensgrundlagen,
  • Festlegung besonderer Entwicklungszentren und von Fördergebieten sowie
  • zur Festlegung von raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen öffentlicher Stellen und privater Personen.

In der Regel besteht er aus einem Text- und einem Kartenteil und wird für die Gesamtfläche des Landes aufgestellt (Maßstab ca. 1:300.000).284 Neben den Grundsätzen der Raumordnung für die räumliche Entwicklung und Ordnung des Landes, enthält der Landesentwicklungsplan auch Ziele für einzelne raumbedeutsame Vorhaben, die für das Land von Bedeutung sind.285 Die Hauptinhalte der Landesentwicklungspläne in Bezug auf die Raumstruktur sind insbesondere:

  • die Raumkategorien (Verdichtungsräume, Randzonen, ländliche Räume),
  • die Zentralen Orte (Oberzentren, Mittelzentren, Mittelbereiche),
  • die Landesentwicklungsachsen und
  • gesonderte regionale Entwicklungsaufgaben für Teilräume.

Raumkategorien: Die Bundesländer weisen zur Differenzierung ihrer Planaussagen in den Landesentwicklungsplänen Raumkategorien aus (z. B.  Ordnungsräume/Verdichtungsräume, Stadt-Umland-Bereiche und ländliche Räume) (siehe dazu Kap. 1.5).286
Zentrale Orte: Die Bundesländer treffen in den Landesentwicklungsplänen auch Aussagen zur flächendeckenden Versorgung der Bevölkerung mit öffentlichen und privaten Dienstleistungen sowie mit Arbeitsplätzen. Das Konzept sieht eine hierarchische Gliederung der Orte durch unterschiedliche Stufen vor (siehe dazu Kap. 1.5).287
Landesentwicklungsachsen: Eine besondere Raumkategorie stellen die Siedlungs- und Verkehrskorridore dar, deren Entwicklung auf den engen räumlichen Zusammenhang von Siedlungsentwicklung und leistungsfähigen Verkehrsachsen zurückzuführen ist. Hohe Siedlungsdichte und Verkehrsbelastung bei anhaltend hoher Dynamik der Siedlungs- und Verkehrsentwicklung machen diesen Raumtyp besonders problematisch (siehe dazu Kap. II.1.5).288
Gesonderte regionale Entwicklungsaufgaben: Die Landesplanung weist im Rahmen der räumlich-funktionalen Aufgabenteilung Teilräumen spezifische Funktionen zu.  Diese Funktionen können sich überlagern und als Vorrangfunktion festgelegt werden (siehe dazu Kap. 1.5).289 Die gesetzlichen Vorgaben machen die Einbindung der Landesplanung in das „Gegenstromprinzip“ der deutschen Raumordnung deutlich: Der Landesentwicklungsplan konkretisiert die Grundsätze und Ziele der Raumordnung. An ihm haben sich alle nachfolgenden räumlichen Planungen, insbesondere die Regionalplanung, die kommunale Bauleitplanung und die fachlichen Einzelplanungen zu orientieren bzw. ihm anzupassen. Die Grundsätze und Ziele der Landesplanung sind dabei zu berücksichtigen beziehungsweise je nach Detaillierungsgrad als rechtsverbindliche Vorgaben zu beachten.290
Das Verfahren zur Aufstellung der Raumordnungspläne der Länder ist im Raumordnungsgesetz des Bundes als eine gesetzliche Pflichtaufgabe festgelegt. Die gesetzliche Grundlage für die Landesentwicklungsprogramme und –pläne sind die Landesplanungsgesetze der Länder.291 Die Landesentwicklungsprogramme und –pläne werden von der obersten Landesplanungsbehörde aufgestellt und zumeist vom Landesparlament als Gesetz oder der Landesregierung als Rechtsverordnung beschlossen.292 Da die Organisation der Landesplanung nicht bundeseinheitlich geregelt ist, wird sie in den einzelnen Ländern unterschiedlichen Ministerien zugeordnet, u. a.:

  • Innenministerium,
  • Wirtschaftsministerium,
  • Umweltministerium,
  • Landwirtschaftsministerium oder auch
  • der Staatskanzlei.

Landesentwicklungsprogramme und –pläne sind auf einen langfristigen Planungshorizont ausgelegt und sind in regelmäßigen Abständen fortzuschreiben (in der Regel alle 10 Jahre).293 Vorgaben für die Durchführung von Aufstellungs- und Änderungsverfahren ergeben sich aus § 8 ROG bzw. den hierzu erlassenen Landesplanungsgesetzen. Notwendig sind insbesondere die Durchführung der Umweltprüfung sowie die Beteiligung der Behörden und der Öffentlichkeit.
Neben den klassischen Instrumenten Landesentwicklungsprogramm, Landesentwicklungsplan, Regionalplan und Raumordnungsverfahren gibt es neue Strategien der Landesplanung. Hier haben sich eine Reihe informeller Instrumente herausgebildet – die teilweise auch auf Ebene der Regionalplanung zum Einsatz kommen. Diese sind vor dem Hintergrund veränderter räumlicher und struktureller Rahmenbedingungen (deutsche Einheit, EU-Integration, technologischer Wandel) entstanden. Neue Instrumente sind z.B. Teilraumgutachten und raumordnerische Entwicklungskonzepte, grenzüberschreitende Entwicklungskonzepte, Regionalmarketingkonzepte und Regionalmanagement. Dabei sollen regionale Kräfte gebündelt, das Selbstbewusstsein und die Identität der Region gestärkt und eine Aufbruchstimmung erzeugt werden.294

3.1.4 Regionalplanung
Die Regionalplanung hat die Koordinierung der Raumnutzungsanforderungen, die über die kommunalen Grenzen hinausgehen und von überörtlichem Interesse sind zur Aufgabe. Sie vertritt dabei die Allgemeininteressen einer Region gegenüber den Einzelinteressen der Kommunen.295 Sie ist ein nach dem Raumordnungsgesetz (ROG) des Bundes eigenständiger, legitimierter Planungsauftrag und hat vor allem folgende Aufgaben:

  • Aufstellung und Fortschreibung des Regionalplanes,
  • Integration des Landschaftsrahmenplans für die Region in denRegionalplan,
  • Beratung der Träger der Bauleitplanung, der anderen öffentlichen sowie der sonstigen (privaten) Planungsträger,
  • Mitwirkung bei der Aufstellung und Fortschreibung des Landesentwicklungsplanes und der fachlichen Entwicklungspläne des Landes,
  • Durchführung von Raumordnungsverfahren,
  • Mitwirkung bei den Fachplanungen des Landes,
  • Ergreifung regionalpolitischer Initiativen zur Förderung und Entwicklung der Region und
  • Kooperation mit Trägern regionaler Gemeinschaftsaufgaben.296

§ 8 ROG regelt die Form und den Inhalt der Regionalpläne nicht in allen Einzelheiten. Dies geschieht erst durch die Landesplanungsgesetze der Länder. In den Regionalplänen sind:

  • die vorgegebenen Grundsätze, Ziele und sonstigen Erfordernisse des Bundes und des Landes (im Falle grenzüberschreitender Regionalpläne der beteiligten Länder) für die Region auszuformen und zu konkretisieren,
  • die spezifischen Struktur- und Entwicklungsprobleme der Region aufzuarbeiten und unter Berücksichtigung der kommunalen Planungen entsprechende Zielvorstellungen abzuleiten sowie
  • die überregionalen Vorgaben mit den regionalen Bedürfnissen abzustimmen und diese in einem regionalen Entwicklungskonzept zu verbinden und im Regionalplan festzuschreiben.

Das Raumordnungsgesetz des Bundes sieht vor, dass Raumordnungspläne für Teilräume der Länder (Regionalpläne) aufzustellen sind. Außerdem schreibt es vor, dass die Regionalplanung im Sinne des „Gegenstromprinzips“, die über- und untergeordneten Planungsebenen zu beteiligen hat. So sind die Regionalpläne zum einen aus den Raumordnungsplänen des jeweiligen Landes zu entwickeln. Zum anderen sind die Gemeinden zu beteiligen, soweit sie nicht ohnehin die Regionalplanung in regionalen Planungsgemeinschaften selbst betreiben. Außerdem sehen die bundesgesetzlichen Vorgaben vor, dass für Regionen, die über die Landesgrenzen hinausgreifen, Maßnahmen für eine gemeinsame, landesgrenzenüberschreitende Regionalplanung getroffen werden sollen. Dies ist z.B: im Raum Rhein-Neckar (Bundesländer Baden-Württemberg, Hessen und Rheinland-Pfalz) der Fall.297 Darüber hinaus ermöglicht § 8 (4) ROG die Aufstellung Regionaler Flächennutzungspläne (z.B. Planungsverband Frankfurt-Rhein-Main).
Die Regelungskompetenz für die regionalplanerischen Zuständigkeiten, die Abgrenzung der jeweiligen Regionen und die Inhalte der Regionalpläne liegt bei den jeweiligen Ländern. Als Rechtsgrundlage sind hier die jeweiligen Landesplanungsgesetze zu nennen.289
Dass die Regelungskompetenz für die Abgrenzung der Planungsregionen bei den einzelnen Ländern liegt, führt zu großen Unterschieden bei der Größe der Planungsregionen und zu unterschiedlichen Bezeichnungen der Pläne auf regionaler Ebene, z. B.:

  • Regionalpläne,
  • Regionale Entwicklungspläne,
  • Gebietsentwicklungspläne.

In Abhängigkeit der Organisation der Raumordnung des jeweiligen Landes befindet sich die Trägerschaft der Regionalplanung auf verschiedenen Ebenen.299 Es sind im Wesentlichen zwei Organisationsmodelle der Regionalplanung zu unterscheiden.
Zum einen kann die Regionalplanung bei der Landesverwaltung angesiedelt sein (staatlich-verfasste Regionalplanung) (z.B. in Schleswig-Holstein). Zum anderen kann sie als kommunale Aufgabe in Form von regionalen Planungsgemeinschaften organisiert sein (z.B. Brandenburg). Diese Planungsgemeinschaften oder Regionalverbände sind eigene Rechtspersonen (Körperschaften des öffentlichen Rechts), haben einen eigenen Planungsstab sowie eine Verbandsversammlung, die sich aus von den Stadt- und Landkreisen entsandten Mitgliedern zusammensetzt.300
Diese unterschiedlichen Organisationstypen von Regionalplanung wirken sich auch auf den Zuschnitt der Planungsregionen aus. In den Ländern, bei der die Regionalplanung der staatlichen Mittelinstanz zugeordnet wurde, sind die Planungsregionen identisch mit den Regierungsbezirken. In den meisten Ländern mit regionalen Planungsgemeinschaften bzw. Planungsverbänden oder Regionalverbänden konnte man sich bei der Abgrenzung der Planungsregionen eher an raumstrukturellen Zuschnitten orientieren. Hier spielt das zentralörtliche Gliederungsprinzip bei der Abgrenzung der Regionen eine wesentliche Rolle.301 In jedem Falle bestehen die Planungsregionen jedoch aus dem Gebiet mehrerer Stadt- und Landkreise. In Brandenburg umfassen die fünf Planungsregionen beispielsweise zwischen zwei und fünf Stadt- und Landkreise. Lediglich in Niedersachsen ist die Regionalplanung auf Kreisebene angesiedelt.302
Inhalt, Form und Hauptelemente der Regionalpläne lassen sich nur schwer miteinander vergleichen, da sie sich den ständig wechselnden Ausgangslagen und den unterschiedlichen Ansprüchen der einzelnen Regionen anpassen. Jedoch gibt es Kerninhalte, die in allen Regionalplänen vorhanden sind.303 Dazu zählen raumbezogene Aussagen und Festlegungen zur anzustrebenden:

  • Siedlungsstruktur,
  • Freiraumstruktur und
  • Infrastruktur.304

Zu den Aussagen zur Siedlungsstruktur gehören die Festlegung so genannter Zentraler Orte305 – als Orte mit einer bestimmten Ausstattung an sozialen, kulturellen und wirtschaftlichen Einrichtungen, die neben ihren Einwohnern auch ihr Umland versorgen –, sonstige Gemeindefunktionen und Bereiche für die Siedlungsentwicklung. Der Ausbau von „zentralen Orten“ ist ein wichtiges Instrument zur Bündelung von Infrastruktur- und Versorgungseinrichtungen. Es stellt eine Konkretisierung des Konzeptes der „dezentralen Konzentration“ der Raumstruktur dar. So wird eine Unterscheidung zwischen Ober-, Mittel-, Unter- und Kleinzentren gemacht, die jeweils spezifische Ausstattungen an Infrastruktur- und Versorgungseinrichtungen (von der Universität bis zum Einkaufszentrum) aufweisen sollen.306 Zentrale Orte und Siedlungsachsen bilden das Grundmuster der Siedlungsstruktur. In dünn besiedelten ländlichen Räumen kann so eine Mindestausstattung an öffentlichen Einrichtungen gesichert werden, da durch die Landesplanungen nicht nur in den Verdichtungsräumen Oberzentren ausgewiesen wurden, sondern auch in zurückgebliebenen Gebieten Oberzentren auszuweisen waren.307 Dieses System der zentralen Orte wurde in einigen Bundesländern durch Entwicklungsachsen verschiedener Priorität ergänzt. Diese so genannten punktaxialen Systeme weisen in ihrer konkreten Ausgestaltung zwischen den Ländern große Unterschiede auf, welche auf die unterschiedlichen raum- und siedlungsstrukturellen Gegebenheiten zurückzuführen sind.308 Zu den regionalplanerischen Festlegungen in Bezug auf die Freiraumstruktur gehören Bereiche für den Biotop- und Naturschutz, regionale Grünzüge mit Mehrfachfunktion, Bereiche für die Frischluftzufuhr und die Naherholung, aber auch Bereiche für den Hochwasserschutz und die Gewinnung oberflächennaher Bodenschätze.309 Für die Infrastruktur werden von der Regionalplanung Standorte und Trassen für die Verkehrsinfrastruktur, Standorte und Bereiche für die Ver- und Entsorgung, für den Güterumschlag und Windkraftanlagen festgelegt bzw. aus den Fachplanungen übernommen.
Hervorgehoben werden soll an dieser Stelle die wichtige Rolle der Regionalplanung in Bezug auf die Raumordnung. Erst durch die regionale Ausformung erhalten die Grundsätze der Raumordnung des Bundes und die Ziele der Landesplanung ihre volle Aussagekraft und damit eine Anwendbarkeit, die dann auf gemeindlicher Ebene eine konkrete Anpassung der Bauleitplanung (gemäß § 1 Abs. 4 BauGB) und eine Berücksichtigung der Fachplanungen erlauben.310 Der räumliche Maßstab der Regionalpläne reicht von 1:50.000 bis zu 1:100.000.
Bei der Durchführung des mehrjährigen Aufstellungsverfahrens für Regionalpläne sind nach § 10 ROG, beziehungsweise des jeweiligen Landesplanungsgesetzes die Behörden und die Öffentlichkeit zu beteiligen. Die Regionalpläne sind auf einen langfristigen Planungshorizont ausgelegt und sind in regelmäßigen Abständen fortzuschreiben (in der Regel alle 10 Jahre).311 Neben dem Aufstellen der Regionalpläne, stehen der Regionalplanung noch weitere Instrumente zur Verfügung. So wird die Umsetzung der regionalen Planungsziele durch die Beteiligung der Regionalplanung an Raumordnungsverfahren und Umweltverträglichkeitsprüfungen gesichert (siehe dazu Kap. 1.4.2).

 

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270 Vgl. Turowski, Raumplanung (Gesamtplanung), in: Akademie für Raumforschung und
Landesplanung (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 896.
271 Vgl. Sinz, Raumordnung/Raumordnungspolitik, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung
(Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 867.
272 Vgl. www.bbr.bund.de/cln_007/nn_22518/DE/ForschenBeraten/Raumordnung/RaumentwicklungDeutsch land/LeitbilderKonzepte/leitbilderkonzepte__node.html__nnn=true, Zugriff am 06.12.2006.
273 Vgl. Sinz, Raumordnung/Raumordnungspolitik, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung,
Handwörterbuch der Raumordnung , S. 868 ff.
274 Vgl. Sinz, Raumordnung/Raumordnungspolitik, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung,
Handwörterbuch der Raumordnung , S. 868 f.
275 Vgl. Sinz, Raumordnung/Raumordnungspolitik, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung
(Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 869 f.
276 Vgl. Sinz, Raumordnung/Raumordnungspolitik, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung
(Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 869.
277 Vgl. Lutter, Raumordnungsberichte, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.),
Handwörterbuch der Raumordnung, S. 872.
278 Vgl. Lutter, Raumordnungsberichte, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.),
Handwörterbuch der Raumordnung, S. 873 f.
279 Vgl. Sinz, Raumordnung/Raumordnungspolitik, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung
(Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 871.
280 Vgl. Goppel, Landesplanung, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.),
Handwörterbuch der Raumordnung, S. 570.
281 Vgl. Goppel, Landesplanung, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.),
Handwörterbuch der Raumordnung, S. 563.
282 Vgl. Goppel, Landesplanung, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.),
Handwörterbuch der Raumordnung, S. 563.
283 Vgl. Hein, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.), Methoden und
Instrumente räumlicher Planung, S. 189 f.
284 Vgl. Hein, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.), Methoden und
Instrumente räumlicher Planung S. 191.
285 Goppel, Konrad, Landesplanung, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.),
Handwörterbuch der Raumordnung, S. 563.
286 Vgl. Kistenmacher, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.), Grundriss der
Landes- und Regionalplanung, S. 223 f.
287 Vgl. Turowski/Lehmkühler, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.), Grundriss
der Landes- und Regionalplanung, S. 162 f.
288 Vgl. Kistenmacher, Achsenkonzepte, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.),
Handwörterbuch der Raumordnung, S. 19.
289 Vgl. Domhardt, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.), Grundriss der
Landes- und Regionalplanung, S. 189.
290 Vgl. Goppel, Landesplanung, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.),
Handwörterbuch der Raumordnung, S. 563.
291 Vgl. Turowski, Landesplanung, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.),
Handwörterbuch der Raumordnung, S. 896.
292 Vgl. dazu im Einzelnen Goppel, Landesplanung, in: Akademie für Raumforschung und
Landesplanung (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 564.
293 Vgl. Goppel, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.), Grundriss der Landesund
Regionalplanung, S. 106.
294 Vgl. Goppel, Landesplanung, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.),
Handwörterbuch der Raumordnung, S. 563.
295 Vgl. Schmitz, Regionalplanung, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.),
Handwörterbuch der Raumordnung, S. 965.
296 Vgl. Schmitz, Regionalplanung, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.),
Handwörterbuch der Raumordnung, S. 965.
297 Vgl. Schmitz, Regionalplanung, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.),
Handwörterbuch der Raumordnung, S. 969.
298 Vgl. David, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Grundriss der Landes- und
Regionalplanung, ,S. 85.
299 Vgl. Schmitz, Regionalplanung, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.),
Handwörterbuch der Raumordnung, S. 968.
300 Vgl. Bentz/Frenzel, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.), Grundriss der
Landes- und Regionalplanung, ,S. 342 f.
301 Vgl. Schmitz, Regionalplanung, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.),
Handwörterbuch der Raumordnung, S. 966.
302 Vgl. Schmitz, Regionalplanung, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.),
Handwörterbuch der Raumordnung, S. 968.
303 Vgl. Müller, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.), Grundriss der Landesund
Regionalplanung, S. 242.
304 Vgl. Schmitz, Regionalplanung, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.),
Handwörterbuch der Raumordnung, S. 970.
305 Vgl. Müller, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.), Grundriss der Landesund
Regionalplanung, ,S. 243.
306 Vgl. Turowski/Lehmkühler, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.), Grundriss
der Landes- und Regionalplanung, S. 162 f.
307 Vgl. Treuner u. a., Handwörterbuch der Raumordnung, S. 16 ff., S. 547 ff.
308 Vgl. Kistenmacher, Achsenkonzepte, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.),
Handwörterbuch der Raumordnung, S. 18.
309 Vgl. Heinrichs, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.), Grundriss der
Landes- und Regionalplanung, S. 224 f.
310 Vgl. Schmitz, Regionalplanung, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.),
Handwörterbuch der Raumordnung, S. 965 f.
311 Vgl. Goppel, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.), Grundriss der Landesund
Regionalplanung, ,S. 106.