2.1 Gesetzgebungskompetenz und der gesetzliche Rahmen auf den verschiedenen Ebenen der Planung

In der räumlichen Planung wird zwischen der gesamträumlichen und der Fachplanung unterschieden. Die gesamträumliche Planung ist auf allen planenden Ebenen querschnittsorientiert, während die Fachplanung für einzelne Sektoren, meist der technischen Infrastruktur konkrete Projekte wie Eisenbahnen, Flughäfen oder Wasserstraßen plant.244
Für den Bereich der räumlichen Gesamtplanung und Fachplanung haben der Bund und die Länder im Rahmen ihrer Zuständigkeit von ihrer jeweiligen Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht. Die Gesetzkompetenzen von Bund und Ländern wurden durch die Föderalismusreform im Jahre 2006 neu geregelt. Vgl. dazu Ausführungen in Kapitel I.2.2.1.
Das Grundgesetz sieht nach Abschaffung der Rahmengesetzgebung nur noch die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes sowie die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz vor.
Die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz obliegt dem Bund in den in Art. 73 Nr. 1 bis 14 GG genannten Bereichen. Im Fachplanungsrecht gehören hierzu die Bereiche Luftverkehr (Nr. 6); Verkehr von Eisenbahnen, die ganz oder mehrheitlich im Eigentum des Bundes stehen (Eisenbahnen des Bundes), den Bau, die Unterhaltung und das Betreiben von Schienenwegen der Eisenbahnen des Bundes sowie die Erhebung von Entgelten für die Benutzung dieser Schienenwege (Nr. 6a);
Postwesen und Telekommunikation (Nr. 7); Erzeugung und Nutzung der Kernenergie zu friedlichen Zwecken, die Errichtung und den Betrieb von Anlagen, die diesen Zwecken dienen, den Schutz gegen Gefahren, die bei Freiwerden von Kernenergie oder durch ionisierende Strahlen entstehen, und die Beseitigung radioaktiver Stoffe (Nr. 14).  Nach Art. 72 Abs. 1 GG haben die Länder im Bereich der konkurrierenden Gesetzgebung die Befugnis zum Erlass von Gesetzen, solange und soweit der Bund von seiner Zuständigkeit nicht durch Gesetze Gebrauch gemacht hat. Der Bund hat nach Art. 72 Abs. 2 GG n.F. das Gesetzgebungsrecht, wenn und soweit die Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse eine bundesgesetzliche Regelung erforderlich macht. Der Erforderlichkeitsnachweis muss für die in Art. 72 Abs. 2 GG n.F. aufgeführten Rechtsbereiche erbracht werden. Hat der Bund von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht, können die Länder durch Gesetz hiervon abweichende Regelungen über die in Art. 72 Abs. 3 Nr. 1 bis 6 aufgeführten Rechtsbereiche treffen.
Der konkurrierenden Gesetzgebung unterliegen die in Art. 74 Nr. 1 bis 33 GG aufgeführten Bereiche. Im Bereich der räumlichen Planung und der Fachplanung gehören dazu insbesondere: Bergbau (Nr. 11); Recht der Enteignung, soweit sie auf den Sachgebieten der Art. 73 und 74 in Betracht kommt (Nr. 14); Förderung der land- und forstwirtschaftlichen Erzeugung (ohne das Recht der Flurbereinigung), Küstenschutz (Nr. 17); städtebaulicher Grundstücksverkehr, das Bodenrecht (ohne das Recht der Erschließungsbeiträge) und das Wohngeldrecht, das Altschuldenhilferecht, das Wohnungsbauprämienrecht, das Bergarbeiterwohnungsbaurecht und das Bergmannssiedlungsrecht (Nr. 18); Straßenverkehr, das Kraftfahrwesen, den Bau und die Unterhaltung von Landstraßen für den Fernverkehr sowie die Erhebung und Verteilung von Gebühren oder Entgelten für die Benutzung öffentlicher Straßen mit Fahrzeugen (Nr. 22); Schienenbahnen, die nicht Eisenbahnen des Bundes sind, mit Ausnahme der Bergbahnen (Nr. 23); Abfallwirtschaft, die Luftreinhaltung und die Lärmbekämpfung (ohne Schutz vor verhaltensbezogenem Lärm) (Nr. 24); Staatshaftung (Nr. 25); Naturschutz und die Landschaftspflege (Nr. 29); Bodenverteilung (Nr. 30); Raumordnung (Nr. 31) und Wasserhaushalt (Nr. 32). Alle nicht in Art. 72 GG oder Art. 74 GG aufgeführten Rechtsbereiche unterliegen der Gesetzgebung der Länder.  Zu den wichtigsten Zuständigkeiten der Länder gehören das Kulturrecht (z.B.  Denkmalschutz) und das Ordnungsrecht (z.B. das Bauordnungsrecht, das Polizeirecht).245
Einzelne Regelungsbereiche der räumlichen Planung sind von der Abschaffung der Rahmengesetzgebung (Art. 75 GG a.F.) betroffen wie z.B. das Raumordnungsrecht und das Naturschutzrecht. Werden Bereiche in die Gesetzgebung des Bundes oder die konkurrierende Gesetzgebung überführt, bleibt das bisherige Rahmenrecht einschließlich der darin enthaltenen Befugnisse und Verpflichtungen der Länder zur Gesetzgebung als Bundesrecht bestehen (Artikel 125b Abs. 1 GG). Auch nach dem Inkrafttreten der Föderalismusreform bleiben daher die Länder zur Umsetzung von Regelungsaufträgen des bisherigen Rahmenrechts berechtigt und verpflichtet, bis der Bundesgesetzgeber von seiner neuen Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht hat.246

Vollzug des Planungsrechts durch die Gemeinden
Nach Art. 28 Abs. 2 GG haben die Gemeinden das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze zu regeln. Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereichs nach Maßgabe das Recht der Selbstverwaltung. Die kommunale Selbstverwaltung findet ihren Ausdruck in der Personalhoheit, der Finanzhoheit, der Organisationshoheit, der Steuerhoheit, der Rechtssetzungshoheit und der Planungshoheit. Unter Planungshoheit wird die Kompetenz verstanden, ohne durchgängige und strikte Bindung an staatliche Vorgaben auf Grund eigenen politisch-administrativen Gestaltungs- und Entscheidungsspielraums über die bauliche und sonstige Verwendung und Nutzung des Grund und Bodens des Gemeindegebiets zu disponieren und die zur Verwirklichung des eigenverantwortlich wahrnehmbaren Gestaltungspotenzials erforderlichen planerischen Leitlinien ohne imperative staatliche Beeinflussung zu entwickeln247. Hierzu nutzen die Kommunen das Instrumentarium des Bauplanungsrechts.

Bauplanungsrecht:
Zur Planungshoheit gehört die Kompetenz der Gemeinden eigenständig nach dem BauGB Bauleitpläne aufzustellen. Durch das Baugesetzbuch und die hierauf basierenden Verordnungen (BauNVO, PlanzVO, WertV) zum Vollzug dieses Gesetzes hat der Bund den Kommunen eine Rechtsgrundlage für die Steuerung der Bodennutzung gegeben. Auf der Grundlage des BauGB können die Gemeinden verbindliche Bauleitpläne in Form von Satzungen erlassen. Die Gemeinden sind jedoch verpflichtet, ihre Planungen an die Ziele der Raumordnung (Bundes- und Landesebene) anzupassen. Hierdurch werden die Planungsziele der Bundes- und Landesebene faktisch vollzogen. Zugleich ist den Gemeinden im Rahmen der Selbstverwaltungsgarantie das Beteiligungsrecht bei staatlichen Planungen und Maßnahmen von Fachverwaltungen gewährleistet. Für die Gemeinden sind solche Beteiligungsrechte für alle Planungen und Maßnahmen staatlicher Stellen anerkannt, die sich auf die gemeindliche Planung und sonstige Selbstverwaltungsaufgaben auswirken können. Das Recht auf Beteiligung bezieht sich seinem Gegenstand nach auf Information und Anhörung248.

Bauordnungsrecht:
Das Bauordnungsrecht regelt die ordnungsrechtlichen Anforderungen an die konkrete bauliche Anlage. Die Vorschriften des materiellen Bauordnungsrechts dienen der Gefahrenabwehr, der Verhütung von Verunstaltungen sowie der Sicherung sozialer und ökologischer Standards für ein gesundes Wohnen und Arbeiten. Das formelle Bauordnungsrecht regelt das bauaufsichtliche Verfahren und somit den Vollzug des Bauplanungsrechts anlässlich der Prüfung der planungsrechtlichen Zulässigkeit von Vorhaben im Baugenehmigungsverfahren, den Vollzug des materiellen Baurechts sowie auch den Vollzug der baurechtlichen Vorschriften in anderen Gesetzen wie z.B. den Straßen-, Wasser-, Landschaftsschutz- und Denkmalschutzgesetzen.249 Das Baugenehmigungsverfahren verklammert somit das Bauplanungsrecht mit dem Bauordnungsrecht250.  Auf der Grundlage der Landesbauordnung prüfen Kommune und Kreise die Zulässigkeit von Bauvorhaben und lassen diese durch Verwaltungsakt zu. Die Gemeinden sind durch die Landesbauordnungen zur Aufstellung von örtlichen Bauvorschriften ermächtigt.

Kompetenz der
Gemeinden
Aufstellung und
Fortschreibung
BindungswirkungGerichtliche Kontrolle
FlächennutzungsplanErforderlichkeit nach § 1 Abs. 3 BauGB, Planungshorizont ca. 15 Jahrebehördenverbindlich  Inzidente Normenkontrolle durch Verwaltungsgericht
BebauungsplanErforderlichkeit nach § 1 Abs. 3 BauGBSatzung Normenkontrolle durch Oberverwaltungsgericht und inzidente Kontrolle durch Verwaltungsgericht
Sonstige Satzungen
nach dem BauGB
z.T.in freiem Ermessen (z.B. Satzungen nach § 34 BauGB, z.T. zwingend (z.B.  Erschließungsbeitrags satzung)SatzungNormenkontrolle durch Oberverwaltungsgericht und inzidente Kontrolle durch Verwaltungsgericht

 

--

244 Zum Verhältnis Bauleitplanung zur räumlichen Planung und Fachplanung vgl. Erbguth,Bauplanungsrecht, Verlag C.H. Beck München 1989, S. 26 ff.
245 Vgl. Schmidt-Eichstaedt, Städtebaurecht, S. 11 f.
246 Vgl. Bericht über die Auswirkungen der Föderalismusreform auf die Vorbereitung von Gesetzentwürfen der Bundesregierung und das Gesetzgebungsverfahren, BR-Drs. 651/06, S. 3.
247 Vgl. Stüer, Bauleitplanung, Rn. 18.
248 Siehe dazu im Einzelnen Stüer, Bauleitplanung, Rn. 20 ff.
249 Vgl. Hoppe/Bönke/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 1 Rn. 7.
250 Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, § 1 Rn. 7.