1.4 Hauptinstrumente des Planungssystems

Als Instrumente des Planungssystems werden die gesetzlich vorgeschriebenen Pläne und Programme sowie die zu ihrer Sicherung und Durchführung zulässigen gesetzlichen Steuerungsmöglichkeiten auf allen Ebenen bezeichnet. Neben den gesetzlich vorgeschriebenen Planungsinstrumenten können ergänzend informelle Planungen durchgeführt werden, die jedoch keine oder nur eine Selbstbindungswirkung des Plangebers erzeugen.

1.4.1 Instrumente der Raumordnung
Das für Raumordnung zuständige Bundesministerium wirkt unbeschadet der Aufgaben und Zuständigkeiten der Länder auf die Verwirklichung der Grundsätze der Raumordnung (§ 2 Abs. 2 ROG) nach Maßgabe der Leitvorstellung einer nachhaltigen Raumentwicklung und des Gegenstromprinzips (§ 1 Abs. 2 und 3 ROG) hin. Als Instrumente für die Ordnung und Entwicklung des Bundesgebietes können sachliche und teilräumliche Raumordnungspläne dienen (§ 17 ROG), deren Bedeutung durch die Novellierung des ROG im Jahr 2008 gestärkt wurde. Gleichwohl kommt nach wie vor den Leitbildern, die durch die Zusammenarbeit von Bund und Ländern entwickelt werden (§ 26 ROG), eine handlungsleitende Funktion zu.
Der Bund kann einzelne Grundsätze der Raumordnung für die räumliche Entwicklung des Bundesgebietes in einem Raumordnungsplan konkretisieren (§ 17 Abs. 1 ROG). Dabei sind die raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen der Europäischen Union und deren Mitgliedstaaten einzubeziehen. Das für die Raumordnung zuständige Bundesministerium beteiligt bei der Planaufstellung die anderen Bundesministerien und stellt das Benehmen mit den Ländern und den angrenzenden Staaten her. Des Weiteren kann der Bund in Raumordnungsplänen Festlegungen zu länderübergreifenden Standortkonzepten für See- und Binnenhäfen sowie Flughäfen treffen, soweit dies für die Entwicklung des Bundesgebietes erforderlich ist (§ 17 Abs. 2 ROG). Diese Festlegungen sollen als Grundlage für die Bundesverkehrswegeplanung dienen, sind allerdings für die Länder unverbindlich. Darüber hinaus ist der Bund für die Aufstellung eines Raumordnungsplans für unter deutscher Nutzungshoheit stehende internationale Gewässer – die so genannte deutsche ausschließliche Wirtschaftszone in Nord- und Ostsee – zuständig (§ 17 Abs. 3 ROG). Das für die Raumordnung zuständige Bundesministerium stellt das Benehmen mit den angrenzenden Staaten und Ländern her. Die Festlegungen – als Grundsätze und Ziele der Raumordnung des Bundes möglich – sind für die nachfolgenden Planungsebenen, die Fachplanungen und die raumbedeutsamen öffentlichen Maßnahmen verbindlich. Bisher hat der Bund die Aufstellung eigener Raumordnungspläne nur für die deutsche ausschließliche Wirtschaftszone in Nord- und Ostsee umgesetzt. Die anderen Optionen sind erst 2009 in Kraft getreten.
Außerdem entwickelt das für Raumordnung zuständige Bundesministerium auf der Grundlage der Raumordnungspläne und in Zusammenarbeit mit den für die Raumordnung zuständigen obersten Landesbehörden insbesondere Leitbilder der räumlichen Entwicklung des Bundesgebietes oder von länderübergreifenden Zusammenhängen als Grundlage für die Abstimmung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen des Bundes und der Europäischen Gemeinschaft nach Maßgabe der dafür geltenden Vorschriften § 26 Abs. 2 ROG). Diese Leitbilder haben empfehlenden Charakter, sind aber unverbindlich für die Fachplanungen und die raumbedeutsamen öffentlichen Maßnahmen. Bund und Länder haben in der Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO) zuletzt 2006 „Leitbilder und Handlungsstrategien für die Raumentwicklung in Deutschland“ beschlossen. Diese Leitbilder lösten den „Raumordnungspolitischen Orientierungsrahmen“ von 1993 ab, weil sich die Rahmenbedingungen für die räumliche Entwicklung erheblich geändert hatten.168 Detaillierte Ausführungen zum Inhalt der neuen Leitbilder erfolgen in Kapitel 3.1.2.

1.4.2 Instrumente der Landes- und Regionalplanung
Der Landes- und Regionalplanung stehen zur Erfüllung ihrer Aufgabe, eine geordnete Planung für die widerstreitenden wirtschaftlichen, sozialen, kulturellen und ökologischen Interessen zu entwickeln und raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen im Einzelfall aufeinander abzustimmen, verschiedene Instrumente zur Verfügung.

Planungsinstrumente
In den Raumordnungsplänen der Landesplanung wird die angestrebte räumliche und strukturelle Entwicklung der einzelnen Bundesländer in ihren Grundzügen dargestellt. Die Länder sind zur Aufstellung von Raumordnungsplänen verpflichtet.169 Für das Gebiet eines jeden Landes ist ein zusammenfassender überörtlicher und fachübergreifender Plan und für die Teilräume der Länder Regionalpläne aufzustellen (§ 8 ROG). Ein Regionalplan kann sogleich die Funktion eines regionalen Flächennutzungsplans übernehmen, insofern die Regionalplanung durch Zusammenschlüsse von Gemeinden und Gemeindeverbänden zu regionalen Planungsgemeinschaften erfolgt (§ 8 Absatz 4 ROG). Aufgabe dieser Planungen ist die Abstimmung räumlich relevanter Planungen und Vorhaben sämtlicher Fachressorts und deren Verknüpfung mit den konzeptionellen Vorgaben der Landesplanung selbst. Die Bezeichnungen der Raumordnungspläne für das Landesgebiet unterscheiden sich in den einzelnen Bundesländern (z.B. Landesentwicklungsplan, Landesraumordnungsprogramm, Landesentwicklungsprogramm) (vgl. dazu Kap. 3.1.3).  Die Raumordnungspläne für Teilgebiete eines Landes haben die angestrebte räumliche und strukturelle Entwicklung der regionalen Planungsräume zum Inhalt.  Sie werden aus den landesplanerischen Vorgaben entwickelt. Dabei sind die in den Raumordnungsplänen des Landes enthaltenen Ziele der Raumordnung in die Pläne für die Region zu übernehmen bzw. zu konkretisieren. Auch die Bezeichnungen für Raumordnungspläne in Teilgebieten des Landes unterscheiden sich in den einzelnen Bundesländern (z.B. Regionalplan, Regionales Raumordnungsprogramm (RROP), Gebietsentwicklungsplan).

Sicherungsinstrumente
Das Raumordnungsgesetz und die Landesplanungsgesetze enthalten Regelungen zur Sicherung der Raumordnung und Landesplanung, um unerwünschte und nicht vorhersehbare Entwicklungen zu steuern.

Bindungswirkung der  Ziele der Raumordnung (§ 5  ROG)
Nach dieser Vorschrift sind die Ziele der Raumordnung von öffentlichen Stellen bei ihren raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zu beachten. § 4 Abs. 1 Satz 1 BauGB und die parallel im BauGB vorhandene Vorschrift des § 1 Abs. 4 BauGB zur Anpassung der Bauleitpläne (Flächennutzungsplan und Bebauungsplan) an die Ziele der Raumordnung decken sich von ihrem materiellen Gehalt.170

Ausnahmen und Zielabweichung (§ 6 ROG bzw. entsprechendes Landesrecht)
Von Zielen der Raumordnung können im Raumordnungsplan Ausnahmen festgelegt werden (§ 6 (1) ROG). Von einem Ziel der Raumordnung kann abgewichen werden, wenn die Abweichung unter raumordnerischen Gesichtspunkten vertretbar ist und die Grundzüge der Planung nicht berührt werden(§ 6 (2) ROG).171

Planerhaltung (§ 12 ROG bzw. entsprechendes Landesrecht)
Zur Planerhaltung werden Voraussetzungen für die Beachtlichkeit bzw.  Unbeachtlichkeit einer Verletzung von Verfahrens- und Formvorschriften und die daraus resultierenden Folgen für die Rechtswirksamkeit der Raumordnungspläne geregelt. Darüber hinaus werden Fristen festgesetzt, innerhalb derer Verfahrensoder Formfehler beziehungsweise Abwägungsmängel geltend zu machen sind. Nach Überschreitung der Fristen wird die Verletzung dieser Vorschriften unbeachtlich.

Untersagung raumordnungswidriger Planungen und Maßnahmen (§ 14 ROG bzw.  entsprechendes Landesrecht)
Raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen, die von den Bindungswirkungen der Ziele der Raumordnung erfasst werden, können unbefristet untersagt werden, wenn Ziele der Raumordnung entgegenstehen. Raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen können zeitlich befristet untersagt werden, wenn zu befürchten ist, dass die Verwirklichung in Aufstellung befindlicher Ziele unmöglich gemacht oder wesentlich erschwert werden könnte.172

Informationspflichten (§ 25 und § 26 ROG bzw. entsprechende landesrechtliche Regelung)
Durch diese Regelungen werden die öffentlichen Stellen des Bundes und der Länder zur gegenseitigen Auskunft über raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen, die zur Durchführung der Aufgaben der Raumordnung notwendig sind, verpflichtet.173 Zu diesen Informationspflichten gehören auch die Raumordnungs- und Landesentwicklungsberichte, sie beinhalten Informationen zum aktuellen Stand, absehbaren Entwicklungen der Raum- und Siedlungsstruktur und zu durchgeführten und beabsichtigten raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen.  Darüber hinaus enthalten sie Aussagen über die räumliche Verteilung dieser Planungen und Maßnahmen sowie die Auswirkungen der Politik der Europäischen Gemeinschaft auf die Entwicklung der Raum- und Siedlungsstruktur.

Raumordnungsverfahren (§ 15 ROG bzw. entsprechende landesrechtliche Regelung)
Raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen sind im Raumordnungsverfahren untereinander und mit den Erfordernissen der Raumordnung abzustimmen. Das Raumordnungsverfahren (ROV) dient der Überprüfung, ob raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen mit den Erfordernissen der Raumordnung übereinstimmen und wie sie unter den Gesichtspunkten der Raumordnung aufeinander abgestimmt oder durchgeführt werden können. Das ROV schließt die Prüfung von Standort- oder Trassenalternativen sowie die Auswirkungen auf die Umwelt ein. Die raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen, die einem Raumordnungsverfahren zu unterziehen sind, ergeben sich aus § 1 der Raumordnungsverordnung.
 

 Raumordnungskataster (entsprechende landesrechtliche Regelung)
Raumordnungskataster sind kartographische Sammlungen, die alle raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen der Raum- und Siedlungsstruktur beinhalten. Die Erarbeitung der Raumordnungskataster ist Aufgabe der mittleren und oberen Planungsbehörden. Sie sind die funktionale Basis für:

  • die Beurteilung von raumbedeutsamen Planungen, Maßnahmen und Investitionen,
  • den Nachweis und Lösungsmöglichkeiten bestehender oder zu erwartender Nutzungskonflikte,
  • die Abstimmung und Beratung öffentlicher und privater Planungsträger,
  • die Erarbeitung von Raumordnungsplänen und zur Vorbereitung planerischer Entscheidungen sowie
  • zur Unterstützung von Raumordnungsverfahren.174

Informelle Instrumente
Als informell werden diejenigen Instrumente der Raumordnung und Landesentwicklung verstanden, die nicht durch Gesetze rechtsverbindlich geregelt sind. Sie sollen zur Verwirklichung der Raumordnungspläne beitragen. Beispiele hierfür sind:

  • Vertragliche Vereinbarungen, insbesondere zur Koordinierung oder Verwirklichung von raumordnerischen Entwicklungskonzepten und zur Vorbereitung oder Verwirklichung von Raumordnungsplänen (§ 13 (2) Satz 1 ROG),
  • Maßnahmen wie regionale Entwicklungskonzepte, regionale und interkommunale Netzwerke und Kooperationsstrukturen, regionale Foren und Aktionsprogramme zu aktuellen Handlungsanforderungen (§ 13 (2) Satz 2 ROG),
  • Durchführung einer Raumbeobachtung und Bereitstellung der Ergebnisse für regionale und kommunale Träger sowie für Träger der Fachplanung im Hinblick auf raumbedeutsame Planungen und Maßnahmen, sowie Beratung dieser Träger (§ 13 (2) Satz 3 ROG),
  • Leitbilder der räumlichen Entwicklung (§ 26 (2) ROG),
  • Informationssysteme zur räumlichen Entwicklung im Bundesgebiet (§ 25 (1) ROG),
  • der Beirat für Raumentwicklung (§ 24 ROG).

Damit wird die Palette der verfügbaren Instrumente maßgeblich erweitert. Der Vorteil dieser informellen Instrumente liegt in der Möglichkeit, sie flexibel und problemorientiert ohne rechtlich verbindliche Anforderungen einzusetzen. Ihre Wirkung beruht auf der Überzeugungskraft ihrer Inhalte. Hierfür ist die aktive Einbindung der relevanten Personen und Institutionen notwendig. Die Bedeutung der informellen Instrumente hat in der Vergangenheit kontinuierlich zugenommen. Sie sind als unverzichtbare Ergänzung und Erweiterung der Raumordnungspläne und der formellen Instrumente der Raumordnung anerkannt.

1.4.3 Instrumente der kommunalen Planung
Den Gemeinden als Träger der kommunalen Planungshoheit stehen zur Erfüllung ihrer Aufgabe, die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde vorzubereiten und zu leiten, verschiedene Rechtsinstrumente zur Verfügung. Das Baugesetzbuch (BauGB) beinhaltet aber nicht nur Vorschriften zur Aufstellung, Änderung und Ergänzung von Bauleitplänen, sondern enthält auch Regelungen zu deren Sicherung und Vollzug.

Planungsinstrumente
Die wichtigsten Planungsinstrumente der kommunalen Planung sind der Flächennutzungsplan als vorbereitender Bauleitplan und der Bebauungsplan als verbindlicher Bauleitplan.
Flächendeckend für das gesamte Gemeindegebiet ist der Flächennutzungsplan (FNP) aufzustellen. Als vorbereitender Bauleitplan stellt dieser Plan die sich aus den räumlichen Planungs- und Entwicklungszielen der Gemeinde ergebende Art der Bodennutzung nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde in den Grundzügen dar. Darin liegt seine besondere Bedeutung für die Stadtentwicklung. Seine Inhalte richten sich nach § 5 BauGB.
Der Bebauungsplan (B-Plan) ist der verbindliche Bauleitplan für einen Teil des Gemeindegebiets. Bebauungspläne sind aus dem Flächennutzungsplan zu entwickeln (§ 8 Abs. 2 Satz 1 BauGB). Der Bebauungsplan enthält die rechtsverbindlichen Festsetzungen für die städtebauliche Ordnung (§ 8 Abs. 1 Satz 1 BauGB). Bei den Festsetzungen handelt es sich um eigentumsinhaltsbestimmende Regelungen im Sinne des Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG175. Der Bebauungsplan wird von der Gemeinde als Satzung beschlossen (§ 10 Abs. 1 BauGB). Weitergehende Ausführungen zur Bauleitplanung erfolgen in Kapitel 3.2.
Die Vorschriften zur Zulässigkeit von Vorhaben nach §§ 29 ff. BauGB gehen davon aus, dass sich die planungsrechtliche Zulässigkeit primär nach den von der Gemeinde im Bebauungsplan getroffenen verbindlichen Regelungen richtet176. Nur für den Fall, dass die Gemeinde ihrer Steuerungsaufgabe durch verbindliche Bauleitplanung nicht nachkommt177, richtet sich die Zulässigkeit von Vorhaben nach § 34 BauGB (Vorhaben innerhalb der im Zusammenhang bebauten Ortsteile) oder nach § 35 BauGB (Bauen im Außenbereich).

Plansicherungsinstrumente:

Veränderungssperre (§ 14 BauGB)
Hat die Gemeinde einen Beschluss zur Aufstellung eines Bebauungsplans gefasst, kann sie zur Sicherung ihrer Planungsabsichten eine Veränderungssperre erlassen. In dem Planbereich dürfen Vorhaben i.S.d. § 29 nicht durchgeführt oder bauliche Anlagen nicht beseitigt werden sowie erhebliche oder wesentlich wertsteigernde Veränderungen von Grundstücken und baulichen Anlagen nicht vorgenommen werden. Die Veränderungssperre wird für zwei Jahre erlassen. Sie kann um ein Jahr und - bei Vorliegen besonderer Gründe – nochmals um ein Jahr verlängert werden.178

Zurückstellung von Baugesuchen (§ 15 BauGB)
Hat eine Gemeinde - trotz Vorliegen der Voraussetzungen - keine Veränderungssperre erlassen, kann sie einen Antrag auf Zurückstellung von Baugesuchen stellen. Die Baugenehmigungsbehörde hat in diesem Fall die Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben im Einzelfall für einen Zeitraum von bis zu zwölf Monaten auszusetzen.179

Sicherung von Gebieten mit Fremdenverkehrsfunktionen (§ 22 BauGB)
Zur Sicherung von Gebieten mit Fremdenverkehrsfunktionen kann die Gemeinde, die oder deren Teile überwiegend durch den Fremdenverkehr geprägt sind, in einem Bebauungsplan oder durch Satzung bestimmen, dass zur Sicherung der Zweckbestimmung von Gebieten mit Fremdenverkehrsfunktionen die Begründung oder Teilung von Wohneigentum oder Teileigentum der Genehmigung unterliegt.180

Allgemeines Vorkaufsrecht (§ 24 BauGB)
Der Gemeinde steht in den in (§ 24 Abs. 1 Nr. 1 bis 7) bezeichneten Gebieten ein gesetzliches Vorkaufsrecht zu. Die Gemeinde kann das Vorkaufsrecht nur zum Wohl der Allgemeinheit – auch zugunsten bestimmter Dritter - ausüben. Die Ausübung des Vorkaufsrechts ist in bestimmten Fällen ausgeschlossen. Der Käufer kann das Vorkaufsrecht abwenden, wenn er in der Lage ist, das Grundstück entsprechend den baurechtlichen Vorschriften oder den Zielen und Zwecken der städtebaulichen Maßnahmen innerhalb angemessener Frist zu nutzen. Das Verfahren und die Entschädigung wird in § 28 BauGB geregelt.181

Besonderes Vorkaufsrecht (§ 25 BauGB)
Neben dem allgemeinen Vorkaufsrecht kann die Gemeinde durch Satzung ein besonderes Vorkaufsrecht an unbebauten Grundstücken im Geltungsbereich eines Bebauungsplans oder in Gebieten, in denen sie städtebauliche Maßnahmen in Betracht zieht, begründen.182

Planverwirklichungsinstrumente:

Bodenordnung (§§ 45 – 84 BauGB)
Zur Erschließung oder Neugestaltung von Gebieten können bebaute und unbebaute Grundstücke durch Umlegung in der Weise neu geordnet werden, dass nach Lage, Form und Größe für die bauliche oder sonstige Nutzung zweckmäßig gestaltete Grundstücke entstehen. Die Umlegung kann im Geltungsbereich eines Bebauungsplans (§ 30 Abs. 1 BauGB) sowie innerhalb eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils (§ 34 BauGB) oder im Geltungsbereich eines einfachen Bebauungsplans (§ 30 Abs. 3 BauGB), wenn sich hinreichende Kriterien für die Neuordnung der Grundstücke ergeben, durchgeführt werden. Es wird zwischen der Umlegung (§§ 45 bis 79 BauGB und der vereinfachten Umlegung (§§ 80 bis 84 BauGB) unterschieden.183

Planungsschadensrecht (§§ 39 bis 44 BauGB)
Mit dem Planungsschadensrecht werden die Folgen planerischer Eingriffe in die Bodennutzbarkeit geregelt.184 Unterschieden wird zwischen folgenden Entschädigungstatbeständen:

  • Entschädigung bei Änderung oder Aufhebung einer zulässigen Nutzung (§ 42 BauGB),
  • Entschädigung in Geld oder durch Übernahme (§ 40 BauGB),
  • Entschädigung bei Begründung von Geh-, Fahr- und Leistungsrechten und bei Bindungen für Bepflanzung (§ 41 BauGB) sowie
  • Entschädigung für Vertrauensschäden (§ 39 BauGB).185

Enteignung (§§ 85 - 122 BauGB)
Das BauGB ermöglicht die Enteignung privater Grundstückseigentümer, wenn das Wohl der Allgemeinheit sie erfordert und der Enteignungszweck auf eine andere zumutbare Weise nicht erreicht werden kann. § 85 Abs. 1 benennt in Nr. 1 bis 5 und 7 abschließend sechs Enteignungszwecke, zu deren Verwirklichung allein nach dem BauGB und in Nr. 6 einen Enteignungszweck, zu dessen Verwirklichung nach Landesrecht enteignet werden darf.186 Die Enteignung darf nur gegen eine Entschädigung erfolgen. Sie wird gewährt für den durch die Enteignung eintretenden Rechtsverlust und für andere durch die Enteignung eintretende Vermögensnachteile.187

Erschließung (§§ 123 bis 135 BauGB)
Voraussetzung für die Nutzung von Baugebieten ist die Erschließung. Die erstmalige Erschließung eines Baugebiets ist Aufgabe der Gemeinde, soweit sie nicht durch Gesetz oder Vertrag einem anderen Erschließungspflichtigen auferlegt wurde. Es besteht grundsätzlich kein Anspruch auf Erschließung, er kann sich jedoch aus einem bestimmten Verhalten der Gemeinde ergeben.188 Voraussetzung für die Herstellung der Erschließungsanlagen i.S.d. §127 Abs. 2 BauGB ist ein rechtskräftiger Bebauungsplan. Unter bestimmten Voraussetzungen wird die Bindung an den Bebauungsplan gelockert.189 Zur Deckung ihres anderweitig nicht gedeckten Aufwands erheben die Gemeinden Erschließungsbeiträge. In § 127 Abs. 2 BauGB sind abschließend die Erschließungsanlagen, für die Beiträge erhoben werden dürfen, aufgeführt. Der Erschließungsaufwand nach § 127 BauGB umfasst die Kosten für die in § 128 Abs. 1 Nr. 1 bis 3 aufgeführten Positionen. Soweit die Gemeinde Erschließungsbeiträge erhebt, hat sie mindestens 10 von Hundert des beitragsfähigen Erschließungsaufwands zu tragen (§ 129 Abs. 1 Satz 3 BauGB). Bei Abschluss eines Erschließungsvertrags gilt die vorgenannte Regelung nicht. Die Gemeinde hat eine Erschließungsbeitragssatzung zu erlassen. Sie ist nicht nur Voraussetzung für die Entstehung der Beitragspflicht, sondern auch Rechtsgrundlage für den Erlass der Beitragsbescheide.190 191 Ihr Inhalt ergibt sich aus § 132 BauGB.

Städtebauliche Gebote (§§ 175 bis 179 BauGB)
Die städtebaulichen Gebote dienen der Verwirklichung der städtebaulichen Entwicklung und Ordnung in einem Bereich, in dem Gemeinde, Eigentümer, Nutzungsberechtigte und Investoren in besonders hohem Maße zur Kooperation aufgefordert sind.192 Die städtebaulichen Gebote sind insbesondere aufgrund der relativ „schwachen“ (beim Baugebot) bzw. der verwaltungsaufwändigen Ausgestaltung vor allem dazu geeignet, von der aktiven, auf Verwirklichung der geplanten städtebaulichen Ordnung hinwirkenden Gemeinde als Verfahrensanleitung genutzt zu werden, weniger dagegen als eigenständige  Eingriffsinstrumente.193
Daher haben sie in der bisherigen Praxis auch nur eine relativ geringe Relevanz.194

Informelle Instrumente
Informelle Instrumente haben den Vorteil, dass sie flexibler und problemorientierter einsetzbar sind. Sie dienen in der Regel zur Erarbeitung von Planungsalternativen und sollen bei der Aufstellung formeller Pläne beachtet werden. Obwohl informelle Pläne aller Art denkbar sind, haben sich auf der kommunalen Ebene Standard-Planwerke, wie der Stadtentwicklungsplan oder der städtebauliche Rahmenplan herausgebildet. Die Aufstellung informeller Planwerke und Programme ist mittlerweile ein fester Bestandteil der kommunalen Planungspraxis. Informelle Pläne bearbeiten ein sich wandelndes Spektrum an städtischen Themenfeldern, da gesellschaftliche Veränderungen auch zu Änderungen in den Aufgabengebieten der Stadtplanung führen.
Das BauGB enthält in § 1 Abs. 6 Nr. 11 und in weiteren Vorschriften Regelungen zu informellen Planungen. Wenngleich der Gesetzgeber auf die Einführung einer dritten, rechtlich ausgeformten Planungsebene verzichtet hat, geht das BauGB von der Vorstellung aus, dass städtebauliches Handeln – auch die Bauleitplanung – in ein Geflecht informeller Planungen eingebettet ist.195 Ausdrücklich erwähnt sind in § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB städtebauliche Entwicklungskonzepte und sonstige städtebauliche Planungen als in der Abwägung zu berücksichtigende öffentliche Belange.
Städtebauliche Entwicklungskonzepte haben insbesondere in den letzten Jahren im Zusammenhang mit Maßnahmen des Stadtumbaus (§ 171a Abs. 2 BauGB) und der Sozialen Stadt (§ 171e Abs. 4 BauGB) eine herausragende Bedeutung erlangt. Beim Stadtumbau zielen diese Konzepte darauf ab, Maßnahmen des Stadtumbaus in eine langfristige, auf die Gesamtstadt ausgerichtete Strategie einzubinden. Damit soll zum einen eine nachhaltige Stadtentwicklung ermöglicht (stadtplanerisches Ziel) und zum anderen eine Stabilisierung des Wohnungsmarktes durch eine Reduzierung des Überangebotes an dauerhaft nicht mehr benötigtem Wohnraum erreicht werden (wohnungswirtschaftliches Ziel).196 Vor Beschlussfassung von Maßnahmen der Sozialen Stadt sind Ziele und Maßnahmen, die der Verbesserung der Wohn- und Arbeitsverhältnisse sowie der Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen dienen, darzustellen.
Der Stadtentwicklungsplan ist ein langfristiges Entwicklungskonzept einer Kommune, das als informelles Steuerungsinstrument Entwicklungsschwerpunkte und Leitlinien für die mittel- bis langfristige Planung einer Stadt formuliert. Neben der vorbereitenden und verbindlichen Bauleitplanung ist er ein wichtiges Instrument der Stadtplanung.
Stadtentwicklungskonzepte werden für gesamtstädtische oder sektorale Planungsziele aufgestellt. Typische Beispiele sind Verkehrsentwicklungspläne, Stadtentwicklungspläne zu den Themen Wohnen, Gewerbe, Handel oder soziale Infrastruktur.
Der städtebauliche Rahmenplan gehört ebenfalls zu den informellen Plänen. Im Gegensatz zum Stadtentwicklungsplan wird er räumlich meist nicht für das gesamte Gemeindegebiet, sondern für kleinere Bereiche eingesetzt (z.B. Rahmenplanung zur Vorbereitung einer städtebaulichen Sanierungsmaßnahme) (siehe Kap. 3.3).
Planungen im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 11 BauGB haben keine unmittelbaren rechtlichen Wirkungen. Sie haben jedoch eine interne Bindungswirkung und weitere Wirkungen (z.B. Abwägungsmaterial, Vorkaufsrechtssatzung in Gebieten mit beabsichtigten städtebaulichen Maßnahmen, Ausformung unbestimmter Rechtsbegriffe im Rahmen von § 33 und § 31 Abs. 2 Nr. 2 BauGB, Ausformung von Zielen und Zwecken der Sanierung, des Stadtumbaus und der Sozialen Stadt).197 Diese Wirkungen sind jedoch vom Vorliegen bestimmter formeller und materieller Voraussetzungen abhängig: Die informelle Planung muss vom Gemeinderat beschlossen worden sein und es muss unbeschadet der gesetzlichen Vorschriften zuvor eine Beteiligung der Öffentlichkeit und der Behörden stattgefunden haben.198 Die Ziele und Grundsätze der Bauleitplanung sowie die Anforderungen an das Abwägungsgebot müssen im Rahmen der informellen Planung gewahrt werden.199

1.4.4 Instrumente der Fachplanung200
Neben der querschnittsorientierten Gesamtplanung (Bauleitplanung, Regionalplanung, Landesplanung, Bundesraumordnung) steht die Fachplanung, als sektorale Planung. Die gesetzliche Legitimation der verschiedenen Fachplanungen wird durch eine Vielzahl von Fachplanungsgesetzen erreicht. Fachplanungen können nach den Sektoren Verkehr und Kommunikation, Ver- und Entsorgung, Verteidigung, Landwirtschaft und Umwelt- und Naturschutz grob gegliedert werden.
Bei Planfeststellungsverfahren oder bei Plangenehmigungen sind ergänzend zu den Fachgesetzen die Regelungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG201) anzuwenden.
In der Regel enthalten die für die raumbedeutsamen Fachplanungen entsprechenden Fachplanungsgesetze Raumordnungsklauseln, welche die entsprechenden Behörden bzw. Fachplanungsträger zur Abstimmung mit der Raumordnung verpflichten. Für die Durchführung der Planungen stehen den zuständigen Fachbehörden bzw.  Fachplanungsträgern verschiedene Instrumente zur Verfügung.

 

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168 Abgedruckt unter www.bbr-bund.de unter Veröffentlichungen/Sonderveröffentlichungen. Siehe
dazu auch Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung, Informationen aus der Forschung des BBR, Nr. 4/September 2006.
169 Hinsichtlich der Gesetzgebungskompetenzen in der Raumordnung vgl. Ausführungen in den
Kap. I.2.2 und 2.1.
170 Vgl. BVerwG, DÖV 1993, 118.
171 Siehe dazu im Einzelnen Höhnberg, Instrumente zur Verwirklichung von Raumordnung und
Landesplanung, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 485 f.
172 Siehe dazu im Einzelnen Höhnberg, Instrumente zur Verwirklichung von Raumordnung und
Landesplanung, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 484 f.
173 Vgl. Höhnberg, Instrumente zur Verwirklichung von Raumordnung und Landesplanung, in:
Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 487.
174 Vgl. Höhnberg, Instrumente zur Verwirklichung von Raumordnung und Landesplanung, in:
Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 488.
175 Vgl. Gaentzsch, in: Schlichter, Otto/Stich, Rudolf (Hrsg.), Berliner Kommentar zum Baugesetzbuch,
§ 8 Rn. 2 ff.
176 Vgl. Kuschnerus, Ulrich: Der sachgerechte Bebauungsplan, Rn. 6.
177 Vgl. Kuschnerus, Ulrich: Ebenda, Rn. 8.
178 Vgl. dazu im Einzelnen Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, §§ 14 ff.
179 Vgl. dazu im Einzelnen Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 16.
180 Vgl. dazu im Einzelnen Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 22.
181 Vgl. dazu im Einzelnen Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, §§ 24, 26 – 28.
182 Vgl. Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 25.
183 Vgl. Schieferdecker, in: Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, S 372 ff.
184 Vgl. Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, Vorbemerkungen §§ 39 bis 44, Rn. 1.
185 Vgl. dazu im Einzelnen Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, §§ 39 bis 44.
186 Vgl. Battis, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 85 Rn. 1.
187 Vgl. Schieferdecker, in: Hoppe/Bönker/Grotefels, Öffentliches Baurecht, S. 390 ff.
188 Vgl. Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, Vorbemerkungen §§ 123 bis 135, Rn. 8.
189 Vgl. dazu Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 126 Rn. 6 ff.
190 Vgl. Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 132 Rn. 1.
191 Vgl. dazu im Einzelnen Löhr, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, §§ 123 bis 135.
192 Vgl. Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, Vorbemerkungen §§ 175 bis 179, Rn. 4.
193 Vgl. Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, Vorbemerkungen §§ 175 bis 179, Rn. 4.
194 Vgl. Schmidt-Eichstaedt, Städtebaurecht, S. 481 ff.
195 Vgl. Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 1 Rn. 79.
196 Vgl. Bundestransferstelle Stadtumbau Ost, Glossar, www.stadtumbau-ost.info, Zugriff am:
21.06.2006).
197 Vgl. dazu im Einzelnen Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 1 Rn. 81ff.
198 Vgl. Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 1 Rn. 85.
199 Vgl. Krautzberger, in: Battis/Krautzberger/Löhr, BauGB, § 1 Rn. 86.
200 Vgl. Stüer, Handbuch des Bau- und Fachplanungsrecht, S. 531 ff
201 Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) vom 25. Mai 1976 (BGBl I 1253) neugefasst durch
Bekanntmachung vom 23. Januar 2003 (BGBl. I, 102); geändert durch Art. 4 Abs. 8 Gesetz vom 5. Mai 2004 (BGBl. I, ,718).