1.3 Zielsetzung, Geltungsbereich und Funktionen des Planungssystems

Raumplanung ist die räumliche Planung der öffentlichen Hand, die zum einen als raumbezogene Gesamtplanung und zum anderen als raumbezogene Fachplanung erfolgt. Die räumliche Gesamtplanung umfasst die überörtliche Gesamtplanung (Raumordnung) und die örtliche Gesamtplanung (Bauleitplanung).
Die Raumordnung auf Bundesebene steuert die räumliche Ordnung und Entwicklung des gesamten Bundesgebiets durch Leitbilder und Grundsätze. Die Ebene der Raumordnung der Länder ist auf die grundlegende Festlegung raumbedeutsamer Planungen und Maßnahmen beschränkt. Demgegenüber sind sowohl die Fachplanung als auch die kommunale Bauleitplanung nutzungsspezifisch und räumlich konkret verortet. Die Fachplanung regelt die abschließende Zulassung von speziellen Vorhaben (z.B. Eisenbahnen). Gegenstand der kommunalen Bauleitplanung ist nach § 1 Abs. 1 BauGB die Vorbereitung und Leitung der baulichen und sonstigen Nutzung der Grundstücke (vgl. Kap. 3.3.2). Erst im anschließenden Genehmigungsverfahren auf Grundlage der Landesbauordnungen (LBO) – soweit hiervon keine Ausnahme vorgesehen ist - sowie ggf. weiterer baunebenrechtlicher Genehmigungserfordernisse (z.B. im Bereich des Immissionsschutzes, Denkmalschutzes oder Naturschutzes) wird für ein Grundstück abschließend die zulässige bauliche oder sonstige Nutzung geklärt (vgl.  Kap. 3.3.5).
Das fein gegliederte System von räumlicher Gesamtplanung und Fachplanung und die damit verbundenen Kompetenzzuweisungen sichern eine aufeinander abgestimmte Planung auf jeder Planungsebene.

Raumordnung des Bundes
Der Bund entfaltet aufgrund seiner Gesetzgebungskompetenzen im Bereich des Raumordnungs-, Städtebau- und Fachplanungsrechts, seiner wirtschafts-, finanz-und verkehrspolitischen Instrumente und im Rahmen von Gemeinschaftsaufgaben erhebliche raumbedeutsame Wirkungen auf das Bundesgebiet und einzelne Teilräume.161 Übergeordnete Leitvorstellung der Raumordnung gemäß § 1 ROG ist die nachhaltige Raumentwicklung, die die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang bringt und gleichwertige Lebensverhältnisse in den Teilräumen der Bundesrepublik Deutschland schafft. Die in § 2 ROG geregelten Grundsätze der Raumordnung sind bei raumbedeutsamen Maßnahmen und Planungen in der Abwägung oder bei Ermessensentscheidungen zu berücksichtigen und in den Raumordnungsplänen auf Landes- oder Regionalebene als Ziele der Raumordnung zu konkretisieren und festzulegen.162 Seit der Novellierung des ROG im Jahr 2008 verfügt der Bund zudem über die Möglichkeit eigene Raumordnungspläne für das gesamte Bundesgebiet aufzustellen, um einzelne Grundsätze der Raumordnung zu konkretisieren (§ 17 Abs. 1). Die Bundesraumordnung hat dieses Instrument bislang aber nicht genutzt. Unabhängig von dieser Kompetenz und ihrer Wahrnehmung übernimmt der Bund seine Abstimmungs- und Koordinationsaufgaben gegenüber den raumbedeutsamen Fachpolitiken der Ressorts sowie gegenüber den Ländern und der Europäischen Union durch weitere Maßnahmen. Hierzu gehören insbesondere die Erstellung von Raumordnungsberichten, Abgabe von Stellungnahmen zu Raumordnungsplänen auf Landes- und Regionalebene, die Beteiligung an der Entwicklung europäischer Raumentwicklungskonzepte (EUREK), die Erarbeitung von Leitbildern und Handlungskonzepten im Rahmen der Ministerkonferenz für Raumordnung sowie Forschungs- und Modellvorhaben.163 Hierdurch ist es der Raumordnung gelungen Impulse für die Raumentwicklung zu setzen, dies gilt insbesondere für die politische Wirkung der Leitbilder (vgl. Kap. 1.4.1 und 3.1.2), die vor allem auf Ebene der Länder und Regionen zur Herausbildung neuer Kooperationsformen in Form von Regional-Governance-Modellen beigetragen hat.  Die Raumordnung des Bundes ist institutionell beim Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) angeordnet. Fachlich beraten wird sie von einem externen Beirat.

Landesplanung
Nach § 8 ROG ist für das Landesgebiet ein Raumordnungsplan aufzustellen. In den Ländern Berlin, Bremen und Hamburg kann ein Flächennutzungsplan nach § 5 BauGB die Funktion eines derartigen Plans übernehmen. Die Hauptinhalte der landesweiten Raumordnungspläne sind die Raumstruktur, die zentralörtliche Gliederung und übergeordnete Infrastruktur, sowie die Gliederung in potentielle Siedlungsräume und zu erhaltende Freiräume.164 Die festgelegten Ziele und Grundsätze der Raumordnung sind in den nachgeordneten Planungsebenen und den Fachplanungen zu beachten bzw. zu berücksichtigen.

Regionalplanung
Die Regionalplanung ist nach der föderalen Grundordnung und dem Prinzip der dezentralen Verwaltung, entsprechend dem deutschen Raumplanungssystem, eine teilraumbezogene, regionale Stufe der Landesplanung. Sie ist eine gegenüber den übergeordneten Planungsebenen Raumordnung und Landesplanung und der kommunalen Planung abgegrenzte Planungsebene und stellt einen nach § 8 ROG legitimierten eigenständigen Planungsauftrag dar. Ihre Aufgabe ist die vorausschauende, zusammenfassende, überörtliche und überfachliche Planung für die raum- und siedlungsstrukturelle Entwicklung der Region.165 Sie ist nach dem Willen der jeweiligen Landesgesetzgeber unterschiedlich ausgeprägt.  Die Abgrenzung der Planungsregionen erfolgt mit Ausnahme des Freistaates Bayern durch Landesgesetze. Die Länder bestehen aus einer unterschiedlichen Anzahl von Planungsregionen (z.B. fünf in Brandenburg und vier in Mecklenburg-Vorpommern).  Die Regionalplanung ist unterschiedlich organisiert. Sie erfolgt in den meisten Ländern durch besondere, vornehmlich von kommunalen Gebietskörperschaften getragenen Verbänden mit etlichen Unterschieden in organisatorischen Details (z.B.  Bayern, Brandenburg, Sachsen-Anhalt). In den übrigen Ländern ist die Regionalplanung den Kreisen (Niedersachsen), den staatlichen Mittelinstanzen (Hessen, Nordrhein-Westfalen) oder der Regierungsebene (Schleswig-Holstein) zugeordnet. Im Saarland wurde von der Einführung der Regionalplanung abgesehen.166 Die Regionalpläne sind – je nach landresrechtlicher Regelung – Rechtsverordnungen, Satzungen oder hoheitliche Maßnahmen eigener Art.167

Kommunale Bauleitplanung
Die kommunale Bauleitplanung ist ein formelles Instrument auf der Grundlage des Baugesetzbuchs (BauGB). Aufgabe der Bauleitplanung ist nach § 1 Abs. 1 BauGB die Vorbereitung und Leitung der baulichen und sonstigen Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde. Die Ziele und Grundsätze der Bauleitplanung sind in Form von Planungsleitlinien geregelt (§ 1 Abs. 5 BauGB). Hierzu gehören die Gewährleistung einer nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung und einer dem Wohl der Allgemeinheit entsprechenden sozialgerechten Bodennutzung, Leistung eines Beitrags zur Sicherung der menschenwürdigen Umwelt und zum Schutz und zur Entwicklung der natürlichen Lebensgrundlagen sowie zur baukulturellen Erhaltung und Entwicklung der städtebaulichen Gestalt. Diese allgemeinen Planungsleitlinien werden durch die in § 1 Abs. 6 BauGB aufgeführten Belange konkretisiert, die ein nicht abschließendes Spektrum unterschiedlichster Anforderungen an die Planung beinhalten (z.B. gesunde Wohn- und Arbeitsverhältnisse, Vermeidung einseitiger Bevölkerungsstrukturen, Gestaltung des Orts- und Landschaftsbildes, Belange des Umweltschutzes). Die durch die Bauleitplanung berührten öffentlichen und privaten Belange sind gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen (§ 1 Abs. 7 BauGB).
Bauleitpläne sind aufzustellen, zu ändern, zu ergänzen oder aufzuheben, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist (§ 1 Abs. 3 BauGB). Die in den Landes- und Regionalplänen festgelegten Ziele und Grundsätze sowie die sonstigen Erfordernisse der Raumordnung bilden die Vorgaben für die kommunale Bauleitplanung, der wichtigsten Umsetzungsebene der raumordnerischen Erfordernisse. Den festgelegten Zielen der Raumordnung kommt eine strikte Bindungswirkung zu, während die Grundsätze und Erfordernisse der Raumordnung im Abwägungsprozess zu berücksichtigen sind. Die Bauleitpläne sind den Zielen der Raumordnung anzupassen (§ 1 Abs. 4 BauGB).  Die kommunale Bauleitplanung erfolgt auf zwei Ebenen: dem Flächennutzungsplan sowie dem Bebauungsplan. Detaillierte Ausführungen erfolgen in den Kapiteln 1.4.3 und 3.3.2.

 

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161 Vgl. Turowski, Raumplanung, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.),
Handwörterbuch der Raumordnung, S. 895. WaddeHaddeDuDeDa
162 Turowski, Raumplanung, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.),
Handwörterbuch der Raumordnung, S. 896.
163 Vgl. Sinz, Raumordnung/Raumordnungspolitik, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung
(Hrsg.), Handwörterbuch der Raumordnung, S. 867f.
164 Goppel, Landesplanung, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.),
Handwörterbuch der Raumordnung, S. 563.
165 Schmitz, Regionalplanung, in: „Akademie für Raumforschung und Landesplanung“ (Hrsg.),
Handwörterbuch der Raumordnung, S. 965.
166 Vgl. Hendler, Raumordnungsrecht, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.),
Handwörterbuch der Raumordnung, S. 882.
167 Vgl. Hendler Raumordnungsrecht, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.),
Handwörterbuch der Raumordnung, S. 883.