1.2 Die Grundprinzipien des Planungssystems

Die bundesstaatliche bzw. föderalistische Staatsordnung mit den drei Ebenen des Bundes, der Länder sowie den Gemeinden bestimmt entscheidend das System der räumlichen Planung in Deutschland. Entsprechend dezentralisiert ist deshalb die Raumplanung in Deutschland. Die Kompetenz- und Aufgabenverteilung zwischen den drei Ebenen entspricht einem System rechtlich, organisatorisch und inhaltlich voneinander abgegrenzter Planungsebenen.157 Sie sind einerseits rechtlich, organisatorisch und inhaltlich eindeutig definiert und klar voneinander abgegrenzt, andererseits sind sie durch das Gegenstromprinzip sowie aufgrund vielschichtiger Informations-, Beteiligungs-, Abstimmungs- und Verbindlichkeitsnormen miteinander vernetzt.158 Die Raumordnung des Bundes ist im Wesentlichen eine auf die Entwicklung von Leitbildern und Grundsätzen der räumlichen Planung beschränkte Ebene, die zugleich die gesetzliche Grundlage für die Landesplanung darstellt und übergeordnete Vorgaben für die Fachplanung entwickelt. Die Landesplanung konkretisiert die Grundsätze der Raumordnung des Bundes auf der Ebene des Landes, während auf der Ebene der Gemeinden die abschließenden Planungsziele unter Berücksichtigung der Vorgaben der Raumordnung des Bundes und der Länder entwickelt werden. Die Gemeinden sind die Planungsträger, die durch ihr Handeln auf der untersten Ebene der Planung die bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke abschließend regeln.
Gegenstromprinzip im deutschen Planungssystem
Abb.: Gegenstromprinzip im deutschen Planungssystem159

Aufgabe der Bundesraumordnung nach dem Raumordnungsgesetz (ROG) ist es, unter dem Gesichtspunkt einer regionalen und gesamtstaatlichen Strukturpolitik für eine Bündelung der Fachplanungen und der öffentlichen Investitionen zu sorgen. Sie legt in erster Linie materielle Leitbilder und Grundsätze fest, um die nachhaltige Raumentwicklung des Bundesgebietes zu fördern und in allen Teilräumen gleichwertige Lebensbedingungen zu schaffen. Die Leitbilder der Raumentwicklung haben generell nur empfehlenden Charakter, das heißt sie sind unverbindlich. Dagegen sind alle bisher durch die Bundesraumordnung festgelegten Grundsätze für die nachfolgenden Planungsebenen, die Fachplanungen und die raumbedeutsamen öffentlichen Maßnahmen verbindlich. Die Grundsätze sind bei nachfolgenden Abwägungs- oder Ermessensentscheidungen als für den Gesamtraum der Bundesrepublik Deutschland bedeutsame Belange zu berücksichtigen.
Zur Unterstützung und Förderung der räumlichen Entwicklungen der Bundesrepublik und zur Stärkung der infrastrukturellen Maßnahmen kommt der Strukturpolitik der Länder eine wichtige Rolle zu. Die Bundesländer sind durch das Raumordnungsgesetz zur Durchführung der Landesplanung verpflichtet. Sie erlassen Landesplanungsgesetze, in denen die vom Bund vorgegebenen Leitbilder und Grundsätze der Raumordnung vertieft und auf das jeweilige Bundesland abgestimmt werden.
Die Planung in den Bundesländern ist, wie im ROG vorgegeben, zweistufig ausgebildet. Die Landesplanung umfasst die Planung der räumlichen Entwicklung eines ganzen Bundeslandes, die Regionalplanung betrifft Teilräume eines Bundeslandes. Die zuständigen Planungsträger erarbeiten landesweite und regionale Raumordnungspläne, in denen sie für alle raumbedeutsamen Planungen und Maßnahmen zu berücksichtigende Grundsätze und zu beachtende Ziele der Raumordnung festlegen.
Die Landesplanungsbehörden haben darauf zu achten, dass die Ziele und Grundsätze der Raumordnung und der Landesplanung in der kommunalen Planung beachtet bzw. berücksichtigt werden. Im Gegenstromverfahren nehmen sie Anregungen aus Städten und Gemeinden auf und sind gehalten, die gemeindlichen Entwicklungsziele mit den übergeordneten Planungszielen abzustimmen. Dies soll dazu beitragen, dass die Entwicklungsabsichten der Landesplanung durch die städtebauliche Planung nicht behindert, sondern unterstützt und so Fehlinvestitionen vermieden werden.
Die Regionalplanung dient unterhalb der Raumordnung auf Landesebene der Konkretisierung, der fachlichen Integration und Umsetzung landesplanerischer Ziele. Sie nimmt damit eine vermittelnde Stellung zwischen der Landesplanung und der kommunalen Bauleitplanung ein. Übergeordnet bestehen auf Ebene des Bundes und der Länder Vorgaben für die Regionalplanung.
Durch die Pflicht zur Anpassung der kommunalen Bauleitpläne an die Ziele der Raumordnung (§ 1 Abs. 4 BauGB) und die Pflicht der gegenseitigen Abstimmung zwischen den einzelnen Planungsebenen (Gegenstromprinzip) wird sichergestellt, dass sich die Planungen im föderativen Staatsaufbau nicht widersprechen und die allgemein formulierten raumordnerischen Leitbilder und Grundsätze von Planungsebene zu Planungsebene konkretisiert werden und so ihren räumlichen Niederschlag finden.160

 

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157 Vgl. Turowski, Raumplanung, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.),
Handwörterbuch der Raumordnung, S. 895.
158 Vgl. Turowski, Raumplanung, in: Akademie für Raumforschung und Landesplanung (Hrsg.),
Handwörterbuch der Raumordnung, S. 898.
159 Vgl. Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (Hrsg.): Räumliches Planungssystem in
Deutschland, http://www.bbr.bund.de/raumordnung/raumentwicklung/planungssystem.htm, Zugriff am 05. 10. 05.
160 Vgl. Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (Hg): Räumliches Planungssystem in
Deutschland, http://www.bbr.bund.de/raumordnung/raumentwicklung/planungssystem.htm, Zugriff am 05. 10. 05.